城乡规划师哪里培训比较好，新时期，注册城乡规划师任重而道远

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导读

注册城乡规划师作为城乡规划行业唯一的职业资格，在行业发展中承担着举足轻重的作用。经过20 年的实践，注册城乡规划师的制度背景和环境发生了很多变化。

注册城乡规划师作为城乡规划行业唯一的准入型职业资格，其发展经历了改革开放、城镇化以及城镇化加速期。

该项制度在职业人才培养、提高规划质量、培育专业机构和对标国际等方面积极地促进了城市规划行业的发展，对提高从业人员素质、协作多元主体参与、人才自由流动和咨询市场自由竞争等发挥了积极的作用。

2008 年，注册城乡规划师写入《城乡规划法》，作为事前控制的行政手段，与城乡规划编制资质一起成为了城市规划管理的重要内容。

党的十八大以来，我国社会主要矛盾发生了根本性变化，城镇化发展和体制改革也在不断推动城市规划关注人的根本需求和发展服务。这也与准入类职业资格的定位相吻合，即对于城市规划领域来说，注册城乡规划师就是在政府负有较大责任、社会通用性强、关系公共利益的领域实施的准入控制，证明其具备城市规划方面的相关专业知识、技能，具有良好的职业道德和价值观，保证其维护国家大局和社会公众的利益。本文就是在此背景下对我国注册城乡规划师职业资格制度的再思考。

我国注册城乡规划师的现状

注册城乡规划师在国家职业资格中所占的比重其实非常小。尽管2015 年、2016 年停考，近十年注册规划师人数也有了较快的增长。2017 年，注册城乡规划师考试通过人员共2923 人，截止到2018 年，注册规划师的人数达到 人，再加上2018 年考试通过的4232 人，总数为 人。即便如此，注册城乡规划师也仅占建设领域（注册建筑师、建造师、勘察设计工程师、监理工程师等）总人数的2%，占规划从业人员的5%。且年龄结构总体呈年轻化，其中63% 的人员是31 — 45 岁的中青年，属于积累了一定实践经验的中坚力量。

《城乡规划法》明确了注册城乡规划师职业资格与城乡规划编制单位资质的关系，在市场力量推动下，资源要素的自由流动形成了相对开放的规划编制咨询市场。资质单位和规划师在空间上的匹配，与地区综合发展水平相适应，这充分说明了市场在资源配置中的积极作用，反映了地区发展对人才的真实需求及其人才的自由流动。

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政府注册城乡规划师的流失

市场化相应地也带来了政府部门中注册城乡规划师（登记类）的大量流失。由于公务人员管理制度没有对政府部门从事规划相关工作的人员提出职业资格要求，政府部门中的专业技术人员的执业较难定义。经统计，近十年登记在规划管理部门的规划师数量减少超过一半，全国各级规划管理部门仅有11% 的机构登记有注册规划师，行政许可程序化、在实际操作中缺乏专业技术人员以及参与城市规划的主体的多样化等因素，进一步要求对职业资格中这部分人员的地位和作用进行评估和确定。

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资质与资格未能充分发挥作用

近几年城乡规划编制甲级资质数量增长明显较快，前1/20 的甲级资质单位中的规划师数量占了所有甲级资质单位中规划师总数的约1/4。注册城乡规划师较高密度地集中于不到20 家省级规划院、直辖市规划院、计划单列市规划院等事业单位和优秀的高等院校规划院。

甲级资质规划编制单位中的注册规划师人数分布

在423 家甲级资质单位中，规划师注册人数悬殊城乡规划师哪里培训比较好，新时期，注册城乡规划师任重而道远，规划师较少的甲级资质单位在单位规模、资格数量、综合技术实力、项目质量等方面也相应地存在较大差距。这说明规划资质和资格共同作为行业准入，在过去一段时间的城镇化过程中还是发挥了积极的导向作用，促进了市场化和竞争过程中的优胜劣汰，形成了一批行业主力军，也保证了城市规划作为国家经济建设计划的落实，与国家政策和发展目标的一致。

各省甲级资质规划编制单位数量与全国评优获奖数量比较

然而，大量取得执业资格的规划师尚未充分发挥能动作用。以规划师最多的甲级资质单位为例，单位中平均40% —60% 的注册城乡规划师在基层从事技术工作；27% — 29% 的规划师从事与技术完全无关的工作，即非执业状态；71% —73% 正常执业的注册城乡规划师中，仅有41% — 66% 是在一线从事技术工作，岗位为项目经理或普通规划师；其他处于管理岗位的规划师更多是参与单位的管理和运营，这当中真正承担规划院内总体技术质量把关的注册城乡规划师仅有4% — 6%。这一方面说明城市规划综合性强，各专业分类技术把关的人员与技术整体把关同样重要；另一方面也说明当前体系下注册城乡规划师多数具备的仍是从事具体技术工作的技能。

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面临全新的规划管理需求

在机构改革和行业变革时期，职业资格及与之密切相关的资质管理等相关制度在完成上一阶段历史使命的同时，面临如何适应规划管理的最新要求的问题。

比如在城乡规划管理精细化和治理能力现代化的要求下，可以看到刚性指标等行政手段在实现城乡规划工作“管理”到“治理”转变上的滞后与无力，城市高速发展和学科、实践的低速积累在城乡规划理论发展不充分之际，难以支持处理复杂的城市问题；

规划师的专业背景还在进一步多元化，规划的业务领域也在逐渐下沉到乡村振兴、社区更新、智慧设施、历史文化遗产保护等综合性、社会性、复杂性的新兴领域。我们缺乏科学的方法和标准来完整、动态地反映编制单位和规划师的执业实践和能力水平。

从职业资格切入的三个行业发展问题

在新一轮机构改革中，城乡规划管理职能主管部门从住房和城乡建设部调整为自然资源部，城乡规划成为国家行使自然资源管理权的抓手之一。

中共中央发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44 号），明确了规划对经济社会发展起到引领作用，编制规划要兼顾战略性、公共性、市场性。

规划在此次机构改革中超越了传统学科意义的“城乡规划”学科范畴，正式迈入公共政策领域，向统筹规划、规划统筹的思路转变。

也就是说，此次改革并不是单纯的行政体制改革，而是在制度设计、规划体系、规划管理、规划实施以及学科基础等方面的全面解构与重构。改革形成了以国家战略高度顶层设计倒逼的态势。

因此，在公共政策的语境下，从学科出发，需要从制度架构、理论方法、实践要求及相应的法律法规，来系统地研究职业资格的问题。职业资格的核心是专业技术人才，是围绕人的发展，应对人居环境的整体性发展，这也是人居环境科学的核心。

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对症体制障碍，仍然面临发展的老问题

自职业资格建立以来，考试资格和学历背景从学科条件为城乡规划专业，扩大到相关专业，以及一级注册建筑师免考等相关规定，充分说明对于城市规划专业的界定，国内仍然存在争议。

一方面，由于城市规划教育起步晚，专业人员和学科储备都不够充分；另一方面，与国际广泛的城市规划起源不同，我国的城市规划专业脱胎于建筑学，而不是起源于公共政策领域，且与我国社会主义发展阶段相结合，带有强烈的工程建设需求背景。

长期以来，所谓城市规划刚性不够、弹性不足，恰恰是因为将规划视为计划理念的延续。这与教育目标和现实需求下的就业引导目标一致。

比如北美多是民主制国家，注册规划师需要在各州的社区基层发挥作用，因此由规划师协会建立了统一的体系，对全国规划师进行统一管理并与教育管理相挂钩，这样做既保证了统一性，也切实考虑了各地的特殊性；欧洲大陆模式则注重开放、民主，专业教育方面不设统一的评定标准，开放专业限制，是作为水平类的从业认可；英联邦国家主要是以英国君主立宪制为基础建立相关制度，在长期的探索下，最终兼顾了高等教育和实践能力、考试与评定，介于上述两种类型之间。

也就是说，国外各地区（主要是北美、英联邦国家和欧洲各国）的教育制度，其注册制度其实是与国家体制紧密相关，以实现发挥何种作用以及如何发挥作用。

党的十九大提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

注册城乡规划师作为国家确定的准入型执业资格，注册城乡规划师制度与实际执业能力之间的不平衡、不充分，制约了城乡规划作为城市健康发展的社会手段和治理作用，给行业变革和学科发展带来了更多不确定因素，也使得人才难以沉淀到基层直接参与实践、协作共商，来推动公共政策与社会服务的有效衔接，以满足人民日益增长的美好生活愿望。

因此，专业技术人才的执业能力亟须与行业需求、市场规模及其承担的责任相匹配。注册城乡规划师的作用亟待进一步明确，使之实现行业人才管理与设置职业资格的目标一致，使城乡规划在新时代中国特色社会主义建设中发挥更重要的作用。

全面深化改革在制度设计方面的核心是为人民服务，解决新时代发展时期的主要矛盾。从近年国家相关文件反复提到的要求可以看出，此规划已非彼规划，规划的语境回到了公共政策领域，并持续放宽口径、开放学科、细分层级。在落实规划体系和国土空间规划体系的过程中，职业资格必然会逐渐完善对物质规划能力以外的社会、经济、管理、价值等方面的考察要求，以应对行业发展的不平衡，服务现代化的治理体系。

2019 年国家职业资格目录中，专业技术人员职业资格共有58 项，其中准入类仅35 项。其中，注册城乡规划师职业资格是国家发改委、自然资源部及住房和城乡建设部主管范围内唯一与规划有关的准入类职业资格，也是唯一经法律确认的专业技术人员，其本人及其所在的机构是规划工作的主要人才和机构储备。此次机构改革，是厘清既往问题、总结经验，促进人才与制度、人才与需求相协调的重要契机。

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科学的基础教育、职业教育、道德规范全流程，才能形成符合行业管理和社会需求的闭环

在构建规划职业资格制度之初，注册城市规划师制度被视为是我国执业制度中唯一与国家公务员制度接轨的职业门类。其建立的初衷是改革城市规划编制与管理的矛盾，优化城市规划专业人才结构，以适应我国城镇化快速发展时期“边建边管”的特点。

从“责任重大、社会通用性强、与公共利益关系密切”的角度来讲，制度的设计在于城市规划管理侧重于“管”，城市规划编制侧重于“建”，因此，城市规划归建设部门，有利于管理和建设职能建立良性的关系，更好地为城镇化发展服务。

教育部主管基础教育，并设有城市规划专业指导委员会和专业评估委员会。而住建部与人社部主管的职业资格侧重于基础教育之后的职业实践、终身学习，以使之持续地契合城市快速发展的需要。

同时，2008 年施行的《城乡规划法》提出城乡统筹和民生要求，注重资源、环境、文化与自然遗产保护，延伸了规划工作的对象和范围。这恰恰也体现了职业资格在适应社会发展进步过程中，可以及时与实践及需求实现高度同步的特点。

随着规划咨询市场在市场经济进程中不断开放，城市规划基础教育终于在2011 年成为了一级学科。但由于过去很长一段时间城市规划学是作为建筑学下的二级学科，以及各种制度原因和市场需求刺激，致使城市规划学的基础教育仍然侧重于建筑学、规划设计等设计技能和物质规划理论，虽然能满足大量的规划编制任务，但缺乏人文、伦理、社会、心理学、经济学等理论基础之外的实证研究，更多应在职业教育阶段完成的综合素养提升和职业道德树立也未得到及时的更新。

这使得基础和职业教育体系都缺乏对规划师道德规范的约束，也缺乏解决日益复杂的社会问题和实现公共利益的理论和方法探索，尤其是在市场经济不完善的今天，会扰乱行业发展。过于依赖市场在教育与实践、编制与实施中的引导作用，弱化了全流程之间的紧密联系和对公共利益的维护，一定程度上影响了职业资格充分发挥作用。

我国城市规划学科在若干年的发展历程中，不仅理论及方法本身尚没有实际性的进展，学科本身的复杂性也使得其发展滞后于公共政策领域、新技术领域、工程技术领域、环境科学领域、社会学领域等其他学科在各自领域的创新。基础教育亟须建立与职业资格的充分联系，才能从关注技术工具、空间设计本身建立多维度的理论和方法，在改革大发展时期谋求行业变革的时机，实现更大的社会经济价值。

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城乡规划与新的规划体系

在我国传统的计划经济体制下，城市规划是国民经济计划的深化和具体化，在资源调配过程中，实现城市基本建设在国家战略下的统一部署。在改革开放进程中，规划作为城市人民政府推进城镇化的重要抓手，《城乡规划法》对此起到了法律保障的积极作用。

新时代新阶段，规划体制再度面临改革，战略发展规划先行出台意见。根据中共中央对于统一规划体系的顶层设计，最重要的观点是强调了规划体现国家战略意图的核心，规划体系属于国家治理体系，规划编制是党治国理政的方式，不是部门利益，也不是市场行为；最根本的变化是阐明发展规划的立法方向、各类规划间的关系和财政方面的安排；最明确的意图是肃清了规划在政府和市场中发挥的作用，即明确了政府应当以财政保障编制的规划和地方编制规划与行动计划的范畴。

政府与市场的关系是经济学、政治学研究的核心问题。改革开放四十年进程中，地方政府作为城市规划制定和实施的主体，在公共品的供给上采取了“政府委托+ 市场运作”的方式，取得了高速城镇化的伟大成果。我国的城市规划专业和城市规划管理工作从“建”到“规”，到再遇变革，都是顺应经济社会发展的过程。从学科来看，城市规划脱胎于建筑学，正在走向公共政策的摸索阶段，其演进过程是学科教育与规划实践互相作用和更迭发展的，与经济基础和上层建筑紧密相关。但是理论和实践的不充分，使得长期处于增长型发展的城镇化逐渐暴露出原有城市规划体系设计目标单一、部门割裂、学科体系不完善等缺陷。新的规划体系的建立势在必行。

规划与计划不同，规划不是预测，不是自上而下的行政指标，而是在人的发展过程中，通过对资源配置的博弈，实现多方利益的兼顾和资源的合理利用，它本身就是一个动态过程。规划更不是空间设计，而是在市场和政府都对资源配置起主导作用的过程中，在以政府公权力保证的前提下，以被赋予的权力来保护人民的利益。因此，对于土地资源、空间资源和自然资源的使用来说，政府更要主导兼顾效率与公平、短期和长期、生存与发展的问题。目前，传统城市规划设计的领域不断缩小，规划设计进入市场参与竞争的同时，要求行政管理部门作为城市规划的组织和实施方，以更精准的人才配置和工作方式组织来应对市场这只“看不见的手”在资源配置过程中发挥主导作用时带来的外部效应。

从学科发展来说，学科不断下沉、放宽口径、开放的过程，使得传统学科的定义范畴进一步受到挤压。城市规划是一门复杂科学，在新的规划体系中，新的规划体系要发挥作用是需要与学科建设、二级学科完善，以及职业实践与学科间的互馈，保持动态、开放的响应的机制。新的规划体系在这个阶段要同时解释和解决开发、保护、用途、规划、建设和管理的问题，因此一定不会是单一行政逻辑可以实现的系统，而是涉及到行政体制的改革和治理体系的变革。而在这种体系的架构中，机构和人才队伍都是不可或缺的最重要、最基本的主体，也仍然是城市规划工作的根本抓手。

展望职业资格发展

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城市规划从服务工程建设到服务人的制度转变

“多规合一”并不是简单地把各类规划以某种标准叠加在一起，其核心是使规划能够从体制上统筹发展。改革的责任主体是中央和国家机关有关部门，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础，而不是换种方式的“九龙治水”。也就是说，改革破除了制度障碍，但并不能同时解决行业本身的核心理论、方法、技术等长期滞后的问题，行业发展最终还是要回归到科学逻辑上来。

职业资格也是一样。当前其主要问题不是主管部门的变化，而是首先要真正与高校教育建立互动、协调并实现长期匹配管理需求和市场需求的体系，动态反馈、服务规划治理体系，使多元的专业人才能够充分发挥作用；其次要追根溯源，明确执业主体。在体制改革过程中重新审视市场（企业主体是在《公司法》下参与竞争、追求利润的市场精神的体现）在政府管治的前提下如何协调公共利益。以单位为主体的规划设计机构与规划师个体如何充分发挥作用，远不是机构代表规划师发声这么简单；

最后从执业内容来看注册城乡规划师可以承担的从业范围可以在机构的从业范围外，尤其在涉及公共利益方面，注册城乡规划师作为专业技术人员，仍然具有不可替代性。因此，建立适应当前体制改革的注册城乡规划师制度其实就是深化规划体制改革的一项重要工作，也是城市规划行业的一件大事。

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注册城乡规划师职业资格符合新时代发展要求

继《城乡规划法》推动专业技术人员扩展知识范围、关注实施和公众参与以后，目前注册城乡规划师的职业资格将面临再一次的重大变革。

从注册城乡规划师职业资格取得的方式来说，目前的考试大纲、教材和知识结构亟待与新时代人才能力需求相适应。国外类似注册城乡规划师的资格与我国最大的不同，是“大政府”的管理模式与“小政府、大协会”的区别。

以国外类似注册城乡规划师的资格发展历史为例，国外多是在法律体系（Acts）下，由行业组织对学科、专业人才和企业进行规范（）和自律。在设置资格之初，由于城市规划专业的复杂性，在学科发展尚不健全的过渡期内，国外行业协会通常采用考试的方式对非城市规划专业人员进行评估。

随着学科体系的健全和制度的完善，逐渐调整为通过教育评定或技能考核的方式，对城市规划师的初步资格进行考查。其中，道德规范贯穿申请、取得资格到整个执业过程中。资格本身也不作为从业许可，而是基本能力的界定。这种能力也是知识与技能并重的，这与我国考试在知识领域占据大比重是相差较大的。

因此，建议推动行业管理与行业自律体系，强化道德规范的长期性；在技术知识更迭迅速的时代，将考核的内容调整为从知识向技能、从空间设计向行动准则、从技术向职业价值观转变的考察；建立职业考试与基础教育的联系和互补，重视多样化的职业化引导；逐渐建立以考试和评定相结合的科学方式，推动学科发展，推动共识。

从注册城乡规划师职业资格的作用来说，注册城乡规划师的责权利的不明确，阻碍了其以专业技术人员个体在城市治理体系和各个实践环节中发挥主动性作用。

在新时代背景下，有企业创新和个人创新，城市治理体系中除了机构改革以外，个人还应当在城乡规划管理中发挥能动性；而规划师的社会属性决定了其在公共利益方面在道德规范下参与社会治理，承担社会责任，这样的属性是现代化企业主体无法承担的。

规划编制与规划实施之间有效的社会组织，恰恰需要规划师这类重要个体在这之间以专业知识、实践技能和道德准则开展工作。从实施角度来看，规划师还是城乡治理最基本的专业个体要素。

全国各地已经在逐渐探讨从基层为地区发展提供长期稳定的规划服务的实施办法，为政府、公众、专家构建平等对话的途径。规划师在规划编制过程中与多学科团队、政府、社区、老百姓等多元主体一起寻求路径，是一个共治的协商过程，也是动态发展的过程。其本身的实践经验和不间断的继续教育，更有利于城乡规划学科在实践过程中加速人才培养，规范和完善城乡规划学科建设，使之更好地为国家整体利益服务。

可以说，规划师专业人才群体的整体性发展与规划治理体系的有效吻合，有利于实现尊重市民对城市规划的知情权、参与权和监督权，共同参与规划建设管理，推动城市建设的良性发展。

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建立面向长期实践和实施的职业教育体系

与提供专业技能学习的基础教育不同，对城乡规划师这种“将知识与行动联系起来”的专业技术人员来说，知识的复杂性和承担角色的多样性决定了其在关键领域需要掌握技术标准、把握原则，并且动态发展适宜的行动计划。

以英国的CPD（ ）制度为例，其建立始于对规划专业学习和实践需求的全面审查。审查的八个关键CPD 领域涉及道德、技能、社会和经济（其中综合技能和社会公共利益占据六项），目的是为实现注册城乡规划师在决策过程中，以一定的道德水平为基础，运用综合技能、协同和管理技能实现公共利益与市场经济的综合效益。

其中在沟通协调、管理、业务技能及道德等方面，与规划师个人职业素养要求相关的领域包括了以人的需求和发展需求为核心的住房、土地、能源、健康等的可持续发展的重大课题。以可负担的住房为核心，规划在改善健康和福祉方面所起的作用比以往更加突出。以强大的职业道德规范为基础，规划师在复杂的信息收集、广泛的利益相关方理解和参与、政治过程的成功实施等方面发挥了重要的作用。

因此，CPD 制度的职业教育，除了正式的课程以外，还包括了围绕执业工作本身诸如研究、志愿服务、社区实践、在线学习等活动，以及规划中重大问题的政策和研究计划。

我国地域广阔，地区发展不平衡，还面临诸多经济与社会发展的矛盾，社会处于转型时期，规划师在执业过程中以较高专业水平为基础，遵守职业道德和专业准则，面向长期实践和实施培养综合能力，应当是职业教育体系的核心。

在此特定时期，将职业教育的主体责任与单位培训区分开，建立行业课程与单位培训并行的制度，组织大纲，强化工作实践的评定；开放多样化的课程、学习、服务、研究形式城乡规划师哪里培训比较好，培养多学科的专业技术人员队伍，以应对不同层级、不同类型的人才需求；避免规划成为一个小圈子的象牙塔理论研究，脱离实际。

我国规划发展从注重城市规划和城市建设，乡村让位并支持城市发展，到城乡统筹，再到现在乡村振兴战略的提出，当前的规划变革已经面临极大的挑战。而城市规划从建筑学二级学科提升为一级学科，再到逐渐吸纳经济学、地理学、环境科学、社会学等学科知识，也正处在建立完整学科体系的关键时期。

小结

在行业调整和发展时期，注册城乡规划师职业资格作为个人从业的准入门槛，保证了城市规划专业的科学性和严肃性，保证了社会价值观作为国家经济社会发展的基本标准，有利于培育和健全我国的规划设计市场，有利于在社会主义市场经济探索过程中，在市场对资源配置起主导作用的情况下，维护政府对公共资源科学利用、促进公共利益、平衡社会矛盾的职能。

但同时，注册城乡规划师职业也不是独立存在的，它与现有的体制、法律规定等共同构成了管理体系，也是行业的重要组成部分。因此，我们必须清晰地意识到，职业资格制度本身并没有办法解决所有问题，它还需要在很长一段发展时期中去沉淀符合我国国情的内容，更需要在专业知识迅速更新的时代，让人才去适应这种变化与发展，这样才有可能实现真正的改革。

文章信息

原载于《城乡规划》2019年第3期

原文标题：改革背景下对注册城乡规划师职业资格制度的思考

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