城乡规划师是准入类还是水平类，由“乡土中国”到“城市中国”：我们到底需要什么样的乡村规划？

大鹏视野战略策划中心 主任

我国正由乡村社会向城市社会转型，但乡村作为一种人类聚居形态，必将长期存在，并对工业化和城镇化发展起到重要作用。乡村发展，规划先行，但乡村发展规律异于城市，难以直接套用城市规划的技术方法体系。总体来看，乡村规划仍处于探索之中，总结和反思有助于深刻认识乡村规划的本质和意义，对于指导城镇化加速发展阶段的乡村发展具有重要的现实意义和理论价值。

一、“蓝图式”需向“行动式”转变

必须清醒地认识到乡村地区城镇化是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，乡村人口向城镇转移是必然，但乡村不可能消失，过渡到一定阶段将会达到长久的动态平衡。中西部地区乡村发展更是一个阶段性持续渐进的过程，而不应该是蓝图式、跳跃式；重在判定不同阶段，依据不同阶段特征解决不同阶段的核心问题，从而逐步实现的过程。

规划作为预测性的科学，相比对蓝图的描绘，对现状核心问题与诉求的理清更为重要。以往的规划之所以一再走弯路城乡规划师是准入类还是水平类，由“乡土中国”到“城市中国”：我们到底需要什么样的乡村规划？，很大程度上是对乡村发展阶段的误判，现状发展阶段判断的模糊必然导致规划的盲目与短视，进而导致规划指导性的缺位，最终导致无休止的规划编制，规划的权威性、科学性、可操作性无从谈起。乡村规划需改变指令式和蓝图式规划，回归引导式规划和弹性规划。引导乡村规划向乡村计划转型，弱化空间布点规划，依据乡村转型的渐进过程形成一系列项目计划，增强规划的科学性与可操作性。淡化长远目标，以近期行动计划形式定期滚动编制，采用公众参与形式，与其描绘长远蓝图，解决近期的实际问题和村民发展诉求的实际意义更为重要。

二、乡村规划应回归“乡土视野”

乡村规划有别于城镇规划，应以乡村思维思考乡村规划。给予村庄更大的发展自主权，积极鼓励村民参与乡村规划建设，积极探索村庄治理方式现代化。强调公众参与，尤其是村民参与。回顾以往的部分乡村规划，尤其是新型农村社区布局规划最后无法实施，很大程度上是没有充分尊重农民意愿，强迫农民上楼。自下而上的村庄治理已成为国外乡村规划的主流原则，并且成效显著。如部分地区都强调村庄、村民主导，始终注意让村民自己治理，虽大力支持“新村运动”，但不包办。相比而言，我国则强调自上而下通过外部力量探索乡村所蕴含的各种“自然逻辑”，缺乏寻找一种进入乡村、理解村民的思维与视角。好的乡村规划应该是“乡村更像乡村”“望得见山，看得到水，记得住乡愁”“村民充满满满的正能量”。

三、乡村规划体系构建势在必行

首先，亟需明确乡村规划法定地位，增强乡村规划的权威性，并在此基础上制定乡村规划编制办法和细则，规范规划编制内容。

其次，借鉴原城乡规划定期评估方式，定期对乡村规划进行评估。

第三，强化乡村规划治理，明确乡村规划组织和编制主体，建立联合协同体系。

第四，建议建立乡村建设项目库，与专项扶持资金紧密对接，打破现有惠农资金多头调配造成“撒胡椒面”的局面，由乡镇专门成立乡村建设项目基金，统一支配各项惠农资金城乡规划师是准入类还是水平类，并由县级代表、乡镇代表、各村代表共同组成第三方监督资金的使用情况。

在乡村规划编制体系方面，统一乡村规划名称序列，改变各类规划乱象丛生景象。基于国土空间规划的编制将是以后的发展趋势，实现了城乡和全域空间的全覆盖，无论是技术手段还是实践层面都已不存在太大问题，在此背景下，传统的村镇体系实际上已经逐渐失去其原有承上启下的实际意义，因此，需要建立基于国土空间规划统领下的乡村规划编制体系。

四、由“全面铺开”向“试点先行”转型

目前部分地区经过几轮规划的轮番轰炸，无论规划单位还是公众，对规划都普遍存在一种是否又是一阵风、有始无终的猜疑，甚至抵触情绪，更无从谈起可实施性。作为一项独立的公共工具，如何克服自身历史局限性与独善其身，实现自身独立、公共性与科学性是需要深刻把握的核心问题。规划一旦全面铺开，必然导致自身失去是非判断标准，其科学性与公共属性必将受到挑战。

五、由“技术性”向“实施性”转型

规划需回归公共工具本源，面向广大村民的乡村规划尤其如此。因此，需要对目前乡村规划进行“瘦身”“转身”和“变身”，规划成果中精简繁冗复杂的理念方法、公式模型、章节篇幅等技术思维导向型理想愿景式的成果表达，树立村民思维导向、实施导向、目标导向，将规划专业理论、术语转化为村民易懂、易学、易用的内容，以村规民约、行动计划、具体建设项目等村民喜闻乐见的形式表达，更利于规划的实施。

为深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，全面落实十二届市委四次全会精神城乡规划师 报名上海，进一步践行人民城市理念，落实全过程人民民主要求,推进构建“人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”的城市治理共同体，2023年12月至2024年1月，上海市全面推进“15分钟社区生活圈”行动联席会议办公室联合上海市城市规划学会和上海市城市规划行业协会，组织开展上海“15分钟社区生活圈”优秀案例评选工作。本次评选包括“温馨家园、睦邻驿站、活力空间、漫步绿道、共享街区、烟火集市、艺术角落、人文风貌、美丽乡村、治理创新”等十个赛道，通过专家评审，评选出81项创新创意、优秀组织案例；通过网络公开投票,选出最喜爱的37个优秀案例。本次优秀案例评选，是上海全面推进“15分钟社区生活圈”行动的阶段性总结，也是对参与生活圈行动的组织者、设计者、建设者的鼓励和肯定，为未来持续开展生活圈行动提供了示范样板。

本篇将介绍上海“15分钟社区生活圈”——“治理创新”优秀案例。

“治理创新”优秀案例名单

优秀案例代表合影

杨浦区“合五角力致未来居”2023五角场街道社区生活节暨15分钟社区生活圈规划成果展示行动

所在街镇：杨浦区五角场街道

组织者：上海市杨浦区规划和自然资源局、上海市杨浦区人民政府五角场街道办事处

设计者：杨浦区五角场街道社区规划师刘悦来、杨浦区五角场街道社区规划师李晴

杨浦区五角场街道睦邻生活沙龙

为践行“人民城市”的重要理念，使生活圈蓝图绘制凝聚更多人民智慧、生活圈成果由人民共建共治共享，社区规划团队于2023年5月27日举办五角场街道社区生活节。

本届社区生活节依托前期三次在地工作坊居民参与规划的基础上展开，突出三大治理创新特征：一是包容性-联动性相结合：采用在地工作坊，5点位展场联动，社区居民可以全员性、全域性参与。二是沉浸式-技术性相结合：采用节庆事件的沉浸式方式，居民打卡独具特色的点位活动，同时展开民情心声与未来愿景的深入对话。三是自主性-发现性相结合：通过在地组织和社区能人的带动作用，组织包括“city-walk”邻里行走等活动，发现邻里、认知邻里和互动邻里，激发了居民热爱家园、参与家园建设的热情。

据统计，5个展场合计超过2000人次参与社区生活节，受到等多家媒体和平台报道。

长宁区新华社区营造中心

所在街镇：长宁区新华路街道

组织者：上海市长宁区人民政府新华路街道办事处、大鱼营造中心、上海市长宁区规划和自然资源局

设计者：大鱼营造中心

运营者：上海市长宁区新华路街道办事处、大鱼营造中心

长宁区新华社区营造中心-新华路街道2023年新华·社区营造大会

“新华·社区营造中心”是通过活化利用社区闲置资源打造的全市首个以社区营造为主题的公共服务空间，于2022年9月正式对外开放，由新华路街道引领并发起，在地社区组织“大鱼营造”具体负责运营。

新华·社区营造中心的IP是一个温暖的大橘子，寓意让社区中的人人都能“聚”在一起，成为社区的一瓣儿。一年来，社区营造中心按照公共性、灵活性、在地性、社会化的原则，不断摸索空间的可持续运营模式，举办各类活动600多场，参与活动、接待来访、参加培训等达8000多人次，丰富了社区居民15分钟美好生活体验，也持续支持社区居民开展一平米行动、美好社区节等在地社区营造行动，成为伴随各类主体有序参与、不断成长的活力场所。

黄浦区“一街一路一圈”

所在地区：黄浦区

组织者：上海市黄浦区地区工作办公室

运营者：上海市黄浦区各街道办事处

黄浦区“一街一路一圈”-半淞园街道西凌家宅路街头绿地

黄浦地处上海城市建设和发展的核心区域，拥有较好的群众工作基础和频繁密切的社会交往融合，在“一街一路一圈”建设中始终坚持“人民城市”理念，重视公众参与。

2022年，黄浦区发布了《中共黄浦区委黄浦区人民政府关于坚持党建引领城区精细化治理科学规划建设“10分钟社区生活圈”“一街一路”示范区域的实施意见》，强化党建引领，深入践行全过程人民民主城乡规划师 报名上海，上海“15分钟社区生活圈”优秀案例（十）：治理创新，着力打造一批最有魅力的“一街一路”示范区域，更好展现善治效能。

在过去一年多的实践中，黄浦区地区办以自下而上、自治共治的社区营造理念为指引，持续指导、推动；各街道因地制宜、积极实践、开拓创新，公众参与的广度与深度不断拓展。区级层面建立党建引领下的公众参与机制，指导街道统筹社区规划师专业力量和社区自治共治力量，共同打造“韧性社区”，切实提升居民群众参与感、获得感。

杨浦区社区规划师团队

所在地区：杨浦区

组织者：上海市杨浦区规划和自然资源局、同济大学

杨浦区社区规划师

为充分发挥同济大学及众多设计单位集聚杨浦区的优势，在区委、区政府和同济大学的共同倡议下，杨浦区于2018年建立了社区规划师制度。

近六年来，杨浦社区规划师团队，扎根基层社区，以专业知识服务社区建设，以居民身边社区更新建设提升居民参与社区事务的热情，彰显社区规划师为人民服务的专业初心，是新时期产教融合服务社会的典型代表。

团队深度参与杨浦社区规划建设工作，让杨浦的街头巷尾、老旧小区面貌日新月异，切实提高了居民的获得感、幸福感和满意度。打造了党建引领、区校联动、社区共治的新平台。团队以社区为基地，探索参与式社区规划、多专业协同、设计赋能治理等工作方法，形成在上海、乃至全国具有引领性的杨浦治理经验。积极开展社区工作坊和社区规划师培训等系列活动，发挥社区规划引导公众参与的积极作用，形成人民城市重要理念的杨浦实践。

浦东新区洋泾街道“五全”工作法

所在街镇：浦东新区洋泾街道

组织者：上海市浦东新区人民政府洋泾街道办事处、上海市浦东新区规划和自然资源局

设计者：上海营邑城市规划设计股份有限公司

浦东新区洋泾街道社区沙龙

洋泾街道深入践行“人民城市”重要理念，锚定“高品质生活区”功能定位，建立“五全工作法”，推动“精致洋泾、品质洋泾”建设提质增效，全力保障推进“15分钟社区生活圈”建设。

五全工作法的具体内容为：一是全域规划，构筑精品城区“四梁八柱”；二是全民动员，一流党建引领一流治理；三是全员参与，激发社会各界参与热情；四是全效把控，推动精品城区提质增效；五是全面管理，持续巩固优化建设成果。

浦东新区金杨新村街道“一刻钟兜金杨”小程序

组织者：上海市浦东新区金杨新村街道办事处

设计者：上海南复数据科技有限公司

运营者：上海市浦东新区金杨新村街道社区营商环境办公室、上海南复数据科技有限公司

浦东新区金杨新村街道“一刻钟兜金杨”小程序

一刻钟兜金杨微信小程序由金杨新村街道统一建设，坚持人民城市人民建，人民城市为人民的理念，顺应人民群众对高品质生活的期待，从便民、利民、惠民出发，围绕社区管理、公共服务、生活服务等方面，通过数字赋能社区服务，打造数字化智慧社区，为社区居民提供更加高效、便捷、优质的政务、社会、生活等服务，回应居民的多元需求。主要功能包含政务服务、社区商业、为老服务、公园广场、文体教育等10大板块，为居民提供信息查询、地图导航等服务。

该小程序已于2023年11月试运行，目前已收录长效服务信息1000余条，为街道20余万全体居民提供信息服务。

徐汇区乐山片区15分钟社区生活圈建设

所在街镇：徐汇区徐家汇街道

组织者：上海市徐汇区建设和管理委员会、上海市徐汇区住房保障和房屋管理局、上海市徐汇区绿化和市容管理局、上海市徐汇区人民政府徐家汇街道办事处、上海市徐汇区卫生健康委员会、上海市徐汇区商务委员会

设计者：上海维亚景观规划设计有限公司、上海水石建筑规划设计股份有限公司、上海新建设建筑设计有限公司

运营者：上海新徐汇菜篮子企业发展有限公司、上海九十九设计咨询有限公司

徐汇区乐山志愿者活动

乐山街坊位于徐家汇街道的西北角，存在硬件设施薄弱、环境杂乱、公共空间局促、管理不到位等问题。

为提高社区品质，街道成立乐山地区综合治理领导小组，联合乐山地区5个居民区党组织，成立乐山区联合党支部加强对居委、物业、业委会及相关项目负责部门的领导和协调，推动项目有序落地，确保工作顺利实施。

组织全街道党员干部走访乐山地区居民，收集需求建议，形成建议清单，并整合辖区27家单位资源与居民志愿者共同成立乐山志愿服务队，参与社区治理。

虹口区、宝山区、静安区三地联动打造“毗邻友爱”街区治理共同体

所在街镇：虹口区江湾镇街道、宝山区高境镇、静安区临汾路街道

组织者：上海市虹口区江湾镇街道党工委、上海市宝山区高境镇党委、上海市静安区临汾路街道党工委

虹口区、宝山区、静安区三街镇“毗邻友爱”项目发布会

三区交界处的三个街镇地域相邻、历史相承、人文互通、禀赋互补。随着“毗邻有爱”党建引领街区治理共同体项目的推进，构建“三区”共议共建共治共享的街区治理共同体也是三个街镇共同的愿景。

街道围绕人民群众对美好生活的向往和实际需求，从机制上打通区域行政的“任督二脉”，找准三区融合发展、协同治理的对接点、着力点和共赢点，以资源整合、优势互补为基本路径，瞄准“共需共促”，变“单打独斗”为“抱团发展”，通过破圈推动，扩圈融合，出圈发现，最终实现“三地”共建，社区共治，服务共享的社会治理新模式。

黄浦区“全域规划引领，多元共建共融”的生活圈机制建设

所在地区：黄浦区

组织者：上海市黄浦区规划和自然资源局、上海市黄浦区城市管理行政执法局（区精细化办）、上海市黄浦区地区工作办公室

设计者：华东建筑设计研究院有限公司

运营者：上海市黄浦区各街道办事处

黄浦区社区规划规划机制“5大特色”模式图

黄浦区的社区生活圈规划机制强调全域规划统筹引领，多元人群共建共融。总体突出五大特色亮点，从规划、实施、技术支撑、公共参与、街区治理全过程推动社区生活圈规划工作。

规划强调在社区规划中应用适配性、针对性、实施性的规划策略；实施过程中形成党建引领、资源融合、共建共治的推进机制；组建整建制、陪伴式、高水准的社区规划师团队作为社区规划的技术支撑；在推进过程中强调全过程人民民主，构建全过程、全方位、全链条的公众参与体系；治理层面则聚焦“一街一路”示范区域建设的精细化治理范本。

浦东新区陆家嘴街道数字基座

奖项：人民满意奖

所在街镇：浦东新区陆家嘴街道

组织者：上海市浦东新区人民政府陆家嘴街道办事处

设计者：上海金陵电子网络股份有限公司

运营者：上海金陵电子网络股份有限公司

浦东新区陆家嘴街道数字基座构架

陆家嘴街道结合区域特色和工作实际，不断优化顶层设计，以推进“一网统管”建设为核心，以智能化建设为牛鼻子，按照“全覆盖、全过程、全天候”的城市管理精细化的总体架构，以及常态长效、协同共治的工作思路，通过完善基础设施、集成智能应用场景、再造业务流程等方式，构建“1+3+X”架构。“1”是1个数字基座，“3”是根据管理要素不同、管理区域不同、使用人员不同划分的3个平台，“X”是叠加在平台之上的各个专项业务场景。