工程epc总承包资质要求，迎接EPC双资质时代 《工程总承包管理办法》解读08期

@余 存 冬律师

——江苏良筑律事务所

余存冬律师，良筑所创始合伙人，南大法学硕士学历，原专业为建筑监理，有多年工程监理的从业背景，二级建造师。2008年从事律师职业，办理过大量的建设工程纠纷案件，良筑EPC研究中心负责人。

第十条 工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。

一、以双资质为归属

1、工程总承包要不要资质？要怎样的资质？

对于工程总承包要不要资质，其实不是一个问题。根据《建筑法》第十三条规定：从事建筑活动的建筑施工企业，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。同时，2005年1月1日施行的《建设工程司法解释》第一条规定：承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的，建设工程施工合同无效。

《建筑法》规定了建筑活动需要以取得相应等级的资质证书为前提，《建设工程司法解释》则认定不具备资质或超越资质签订的施工合同无效。

既然施工承包行为需要资质，无资质签订的合同会被认定无效。举轻以明重，相较于施工总包，多了设计和采购两大要素的工程总承包项目，如果对承包单位没有资质的要求，不论是法理上还是逻辑上都是说不过去的。2016年5月的《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》中第二条第（七）款规定：“工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质”，也再次印证了工程总承包是需要资质的。

既然工程总承包需要资质不是问题，那么只剩一个问题，就是工程总承包业务需要什么样的资质。

立法体系上实质上并没有专门针对工程总承包资质的规定。较为接近的是2015版《建筑业企业资质标准》，具体分为12个施工总承包资质、36个专业承包资质和1个施工劳务资质。此外还有《工程设计资质标准》规范设计的资质问题。

值得注意的是，15版《建筑业企业资质标准》总则第三部分“业务范围”第（四）款规定：“取得施工总承包资质的企业，可以从事资质证书许可范围内的相应工程总承包”。

同样，现行建市[2007]86号《工程设计资质标准》第三部分“承担业务范围”同样规定：取得设计资质的设计单位，可以“承担与资质证书许可范围相应的建设工程总承包”业务。比如有工程设计综合甲级资质，可承接施工总承包一级范围内的EPC业务。

这就此前业界所形成的共识，即施工总承包企业和设计单位，可以承接对应的工程总承包业务，经此背景下形成的单资质时代。

2、单资质模式的优劣之态

从办法征求意见一稿到二稿，工程总承包资质的问题没有变过，均是采用“有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工总承包资质”的表述，“或者”二字强调的仍是单资质，这背后有着深层的逻辑博弈。

站在制度顶层设计者的角度，究竟是选用单资质，还是选用双资质，背后需要考量的因素非常多，也不能简单地以选用哪一种是对是错论。孩童的世界讲对错，成人的世界论利弊，立法更是如此。关键看单资质在优劣之间，孰轻孰重。

单资质的优势显而易见：门槛变低，更多的设计单位和施工单位有了入场券，分得市场的一杯羹。EPC模式能够平衡过度和发展，步子不会一步跨太大，市场不至于反应强烈，可以分阶段走分步走，先行培养一批工程总承包企业出来。

上述优势并没有错，但与此同时所带来的劣势同样直抵痛点—略显中庸地在两可之间的平衡性选择，对传统平行发包模式下积重诟病已久的设计与施工相分离的业态，单资质模式下，甚至联合体都不用考虑，丝毫起不到设计施工产业升级、深度融合的作用，从而使得EPC形同虚设，优势无从谈起。虽然新人新办法，但依然解决不了旧人旧问题。

所以究竟是以轻微的阵痛换取走更长的泥泞路，还是直接带着痛感清醒地找寻归宿，不迷失方向。最终的结果是高层在顶层制度设计时，在复杂的利益博弈过程中，选择了最终归宿和方向。

3、迎接双资质时代的来临

实际上办法前两次征求意见过程中，对于双资质和单资质的争议一直未停止争论过，一种意见认为工程总承包单位有施工或者设计资质之一即可承接项目，另一种意见则认为必须同时具备设计和施工资质。

双资质也有其优势和劣势，具体而言其优势体现在：

优势一：方向和归宿明确，顶层设计和价值导向清晰；

优势二：有利设计和施工两大核心环节深度融合，真实做到对质量、造价、安全、工期负全责。

优势三：促进行业的整合、上下游的联动，倒逼市场主体加快转型升级的步伐。

双资质的劣势体现在：

劣势一：短时间内无法形成大量满足资质要求的市场主体，市场对资质需要消化和准备时间。

劣势二：即使在形式上满足了双资质要求，是否真正具备与之相适应的组织机构和管理制度、工程总承包综合管理能力，仍有相当长的路要走。

高层最终选择了开创双资质时代，将设计与施工深度融合作为核心价值追求，直接指向双资质的终极目标和理想。自此，工程总承包的资质问题尘埃落定。市场不论哀嚎或是欢唱，不再迷失方向。高层的智慧在于，指明方向的同时，不忘铺设了通往方向的台阶。资质的互认和联合体的过渡便是通往方向最好的台阶。

二、以资质互认为助力

第十二条 鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

在高层选择双资质模式后工程epc总承包资质要求，迎接EPC双资质时代 《工程总承包管理办法》解读08期，以鼓励设计单位申请施工资质和施工单位申请设计资质的方式，也就是资质互认的方式，解决双资质模式下工程总承包单位资质缺口的问题，以实现行业的升级换代。

资质互认制度也不是平地起高楼，在勘察和设计领域的资质规定中，可以找到相关的资质互认的出处依据。

2001年7月25日建设部颁布建设部令第93号《建设工程勘察设计企业资质管理规定》，这个规定在2007年被建设部令第160号文修订，并于2007年9月1日起实施修后新版的《建设工程勘察设计资质管理规定》，规定第六条将工程设计资质分为工程设计综合资质、工程设计行业资质、工程设计专业资质和工程设计专项资质。

工程设计资质分类

设计综合资质

设计行业资质

设计专业资质

设计专项资质

2007年8月21日公布的《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》，是01版设计资质规定的配套文件，其中第一、（七）条规定：具有一级及以上施工总承包资质的企业可直接申请同类别或相近类别的工程设计甲级资质。这个实施意见就规定，一级用以上的施工总包企业，可以直接申请相同或相近类别的设计甲级资质。

本办法第十二条与实施意见的规定一致，沿用了总包资质升设计资质的路径，不仅如此，还规定了对应的设计甲级升总包一级的路径，形成设计—施工资质互升互认的双路径。

虽然如此，但办法并未规定具体的申请要求和细则，比如涉及到工程业绩如何互认等一系列如何落地操作的问题。

在市场主体盼望等待声中，全国建筑市场监管公共服务平台在2020年3月5号，发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法有关常用问题的答疑》。

《答疑》从实务层面对于业绩如何认定具体如下：

1、施工企业如何申请设计资质及企业业绩如何认定？

具有施工总承包一级及以上的施工企业可以申请相应类别工程设计甲级资质，按照工程设计资质的相同申报渠道申请，按照工程设计甲级资质标准的相同条件进行考核。

工程设计甲级资质标准要求的企业业绩可以由涵盖工程设计业务的工程总承包业绩替代。其中，具有建筑工程、市政公用工程施工总承包一级资质的企业工程epc总承包资质要求，直接申请相应的建筑行业甲级资质、市政行业甲级资质、市政行业（燃气工程、轨道交通工程除外）甲级资质时，企业自行完成或者以联合体形式完成的工程总承包业绩，可以作为企业业绩申报。

施工资质如何升级设计资质

施工总承包

特级

一级

可以申请相应类别工程设计甲级资质，按照工程设计资质的相同申报渠道申请，按照工程设计甲级资质标准的相同条件进行考核，工程设计甲级资质标准要求的企业业绩可以由涵盖工程设计业务的工程总承包业绩替代。

2、设计资质的企业如何申请建筑业企业资质？

已取得工程设计综合资质、行业甲级资质的企业，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质，企业自行完成或者以联合体形式完成的相应规模工程总承包业绩可以作为其工程业绩申报。其中，具有工程设计综合资质、建筑行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质、市政行业甲级资质、市政行业（燃气工程、轨道交通工程除外）甲级资质的企业，可以直接申请相应的建筑工程、市政公用工程施工总承包一级资质，企业自行完成或者以联合体形式完成的工程总承包业绩，可以作为其工程业绩申报。除以上两种情形外，工程设计企业应按照《建筑业企业资质实施意见》中首次申请的要求申请建筑业企业资质。

具体详见下表。

设计资质如何升级建筑资质

工程设计综合资质

工程设计行业资质

甲级

甲级

直接申请相应类别的施工总承包一级资质，自行完成的或以联合体形式完成的工程总承包业绩，作为工程业绩申报。

三、 以联合体为过渡

第十条第二款设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。

1、联合体作为单资质时代向双资质时代跨越的过渡措施，只是现阶段的权宜之计而不是行业发展的常态，更不是EPC模式的归宿。

办法虽然设定了设计和施工资质互升互认的路径，但考虑到对有志投身工程总承包市场的承包人，难以短时间内实现转型升级，作为过渡措施，办法在双资质模式下，同样设定了联合体的模式，即允许单资质主体间，以联合体投标的模式实现办法规定的双资质要求，参与项目的投标和建设中。

但从价值取向上讲，联合体中标作为过渡手段的权宜之计，依然带有原始的遗留问题，就是设计和施工的脱节，各自为政，各扫门前雪。所以，联合体模式作为单资质企业跻身工程总承包市场的过渡手段，不应成为常态，更不能成为归宿，而是朝着双资质、具备双能力的路径发展。

2、双资质时代选择联合体的模式，虽然解决了资质问题获得了竞逐的资质，但同时也带来了诸多风险。

如同任何硬币都有正反两面一样，联合体模式虽然能解决燃眉之急的资质问题，但与之同时却带来了履约风险。这些风险主要来自：联合体之间牵头人如何选择确定？联合体如何对外承担责任？具体还可细分为联合体如何向发包人承担责任、如何向专业分包人承担责任、如何向材料商承担责任等。联合体内部之间又该如何承担责任？

3、避免出现以联合体为名，行挂靠、转包之实。

实践中市场主体为承揽工程总承包业务，名义上联合体投标中标，实质上中标前后签订相关内部协议，约定将项目将由一方施工，另一方收取管理费用，由此带来的就是挂靠和转包的风险。

《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第八条规定：两个以上的单位组成联合体承包工程，在联合体分工协议中约定或者在项目实际实施过程中，联合体一方不进行施工也未对施工活动进行组织管理的，并且向联合体其他方收取管理费或者其他类似费用的，视为联合体一方将承包的工程转包给联合体其他方，应当认定为转包，但有证据证明属于挂靠或者其他违法行为的除外。

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