乡村规划师和城乡规划师的区别，【国土空间规划】英国空间规划体系改革及其对乡村发展与规划的影响 | 上海城市规划

《1947年城乡规划法》奠定了英国的城乡规划体系，但伴随着空间规划体系的变革，英国的乡村规划工作也在发生变化。本文简要回顾英国乡村规划沿革，将研究重点放在21世纪以来空间规划的变革。“2004年规划和强制购买法”明确了英国规划向空间规划范式的转变，但是“2011年地方主义法”对英国的空间规划体系进行了变革，对乡村规划造成了影响。研究发现，英国目前的空间规划改革对 《1947年城乡规划法》以来所构建的英国规划体系和规划方式产生了冲击。但规划改革使地方自主权与灵活性得到加强，乡村地区的地方政府积极性得到调动。本文通过3个案例的介绍，说明了乡村规划的编制所出现的地方性、协商性和实施性的特征。空间规划的变革给英国的乡村带来一系列新的问题和挑战。通过对这些问题和挑战的分析，希望从英国的经验和教训中获取对我国国土空间规划构建和乡村规划工作的一些启示。

英国乡村规划与政策概述

英国的城市规划始于19世纪末期，源于《公共卫生法》。1932年，英国政府颁布了第一部《城乡规划法》。1940年巴洛委员会提出“工业人口再分布”计划，1942年斯科特委员会提出“乡村地区的土地使用”计划。这两项计划为战后英国有关乡村地区的立法、政策制定和规划管理架构提供了支撑，在战后的20余年间影响了与乡村相关的各类政策。

21世纪以来英国空间规划与乡村规划和政策

2.1 2004年国家规划体系构建与乡村规划和政策

二战后，英国的城乡规划成为“国家干预战后重建”的手段。更为重要的是将土地的发展权国有化，这使得英国成为一个典型的通过规划管控实现政府意志的国家。2001年，中央政府的交通、地方政府和区域部发布规划绿皮书《根本性的改革》。2004年英国颁布“规划和强制购买法”，首次明确空间规划体系的建立。英国的空间规划体系分为两个层级，一是在区域层面的“区域空间战略”；二是“地方发展框架”。中央政府则通过制定不同方向和内容的“规划政策公告”指导地方规划当局编制规划，审核开发项目的规划申请。

2.2 2011年空间规划体系改革与乡村规划

英国政府通过颁布《2011年地方主义法》，并通过简约的“国家规划政策框架”来取代一系列繁杂的“规划政策公报”等举措，对规划体系和政策制度框架进行新的改革。《2011年地方主义法》对空间规划体系进行的改革，首先是对地方当局的权限范围、税收措施、规划政策和住房政策等做出新的规定，具体目标是将更多的规划权限下放给地方行政部门和邻里社区。《2011年地方主义法》对2004年英国构建的空间规划体系所制定的规划编制办法、规划决策、管理等安排做出了程序上的改变，取消“区域空间战略”，改设“地方企业区”。为了凸显地方层面的自主性，用“地方发展规划”和“邻里规划”取代“地方发展框架”。

空间规划体系下的乡村规划编制方法及案例

英国的规划体系是指导性的规划体系，地方规划当局具有很大的自由裁量权，但在规划的编制和实施过程中需要考虑规划法、环境法等相关法律，以及中央政府和上位规划的政策。

2011年对空间规划体系进行改革后，目前英国地方乡村规划由各地方行政区组织编制。每个乡村地区在编制其规划时，虽然程序相同，但具体的方法和目标却各有区别，这体现了空间规划的统一性和多样化。本文通过3个案例，简要介绍英国乡村规划编制的方法和目标的差异。

3.1 林奇菲尔德2010乡村规划方案——公众参与

位于伯明翰北部16英里的林奇菲尔德地方政府区在2010年启动了“林奇菲尔德2010乡村规划”的编制工作。通过这项工作制定了辖区内6个村的乡村规划。“林奇菲尔德2010乡村规划”的主要特点是公众参与。规划过程中，为当地居民设计了4次发表意见的参与过程，充分体现了当地居民参与规划的民主过程。

3.2 约克郡西侧乡村发展战略（2016—2020）——夯实行动计划

“约克郡西侧乡村发展战略（2016—2020）”的特点是实施性的乡村规划。这项规划明确了施政目标和具体任务，厘清了可运用于乡村经济发展的各项基金和预算。“约克郡西侧乡村发展战略（2016—2020）”不仅仅是简单的规划的制定，更重要的是确定了战略实施的行政和政策的机构主体。规划为每一个主体设计角色。在此基础上，制定本地区从战略到行动计划的一系列规划。在具体行动计划的制定中，充分考虑规划的动态性和协商性的特点，使乡村发展战略容易被地方政府所接受，成为具有操作性的乡村发展行动指南。

3.3 卡莱尔地区乡村总体规划——保护本地风貌

卡莱尔地区议会通过英国“家庭和社区管理局”乡村总体规划基金申请到规划项目基金，于2013年对辖区内的22个中心村和乡镇进行了总体规划全覆盖的编制工作。其中，人口仅为303人的 村庄由于紧邻“杰出的自然景观区”，因此特别强调旅游特征的营造。 村庄总体规划中将旅游业上升为该村庄发展的核心产业，规划方案特别关注旅游设施水平；规划对乡镇和村庄的街景、历史建筑展开了重点保护性控制，实现对景观整体性保护的目标。

现阶段乡村发展面临的新挑战

4.1 乡村“零增长”诉求引发新的生活与工作方式

目前英格兰乡村有4种不同的经济发展政策导向，即追求乡村生产力导向、追求乡村福祉导向、追求内生发展导向和追求收入支持导向。这4种导向的政策虽然存在兼容性方面的问题，但是都强调“增长”加速的诉求。这是由于英国环境、食品和乡村事务部从成立伊始就倡导提高乡村地区的生产力，并通过改善最薄弱地区乡村的绩效来减少GVA（ ，总附加价值）的区域差异。但有证据表明，许多在乡村工作的人故意选择避开GVA的目标，而去追求更多的社会目标。追求“零增长”本质上反映了一种新的生产和生活的方式，这种发展模式在乡村社区中越来越普遍；这种方式强调社会意义，但从经济持续发展的维度可能对乡村的经济增长带来一定的冲击。

4.2 改革后的空间规划体系使政策公平性面临挑战

社会公平是乡村可持续发展的目标之一，但有学者认为对英国空间规划产生重大影响的《2011年地方主义法》带来了更多的城乡之间的不公平。英国政府长期以来对乡村发展政策的倾斜可能遭受破坏。对此，有学者指出，乡村发展不能仅仅依赖于权力下放，还需要通过因地制宜的国家、区域空间规划和经济发展政策，更加公平地调配资源，创造就业机会。

4.3 城乡边缘区发展目标冲突的风险

城乡边缘区应该是规划政策优先的地区，因为该地区面临路径选择的压力更大，应当通过优先的规划政策加以引导，单纯的城市政策和乡村政策都不足以应对城乡边缘区面临的问题。但英国中央政府还没有形成一致的、针对边缘区的政策，鼓励地方政府在中央政策出台之前形成一套平衡城乡“边缘议程”的地方干预方式，而地方政府的“边缘议程”存在与中央政府政策相矛盾的风险，可能成为未来中央和地方政府在规划政策上的冲突，存在对簿公堂的风险。

4.4 乡村创新都市化的弊端

随着英国乡村地区进入“后生产力主义”阶段，经济基础已经发生了改变。在农业生产之外，消费、旅游和娱乐成为经济的重要支柱，乡村地区的文化创意产业对于助推乡村经济起到了重要作用；特定的乡村地区已成功利用文化创意产业政策重塑经济并改变其地位形象。但也有学者批评英国的文化创意产业政策长期以来具有高度的“都市美学”特性，忽视了乡村特性。乡村文化创意产业面临的最大隐患是在乡村环境中简单地复制城市创意产业政策。这种状况不利于乡村地区发展具有乡村特色的创意产业、创意文化，形成乡村创意产品。

结论

自1932年第一部《城乡规划法》颁布以来，英国的城乡发展一直就是一体化的规划管控。但乡村地区，除了与农业生产直接相关的土地利用和功能的变化属于“事先得到规划批准”，而不再需要规划审批乡村规划师和城乡规划师的区别，【国土空间规划】英国空间规划体系改革及其对乡村发展与规划的影响 | 上海城市规划，其他的任何土地利用和功能的变化都需要申请规划的许可。这套规划制度是二战后，英国通过《1947年城乡规划法》建立起来的规划体系的重要特点之一，即对“开发”进行定义；将土地和物产的所有权与发展权分离开，发展权“国有化”，再通过将开发项目规划许可审批作为政府的干预手段，约束城乡地区的发展。

2004年的规划体系改革引入空间规划范式，把开发项目的规划许可制度和发展政策与各部门中可能在空间上产生不同影响的其他政策整合起来，使单一的对土地利用的规划管控转变为综合性的空间规划体系，空间规划的改革使乡村地区能够在可持续发展的各项政策整合下，获得相对综合性的、全面的规划引导。

但是《2011年地方主义法》的颁布对《1947年城乡规划法》构建的英国规划体系和规划产生了冲击，规划改革使地方自主权与灵活性得到加强。改革使得乡村地区的地方政府的积极性被调动起来，使得乡村地区地方规划编制更能针对当地特点，能够根据自身发展的需要制定规划政策。我们的研究表明，英国空间规划体系能够有效地引导乡村多元的发展；乡村规划的编制体现出地方性、协商性和实施性。然而，需要看到的是，《2011年地方主义法》的颁布对乡村地区的发展带来新的挑战。由于规划权力的下放，地方政府和邻里社区获得比之前更大的规划和发展的自主权。在乡村地区出现的“零增长”诉求，虽然是一种新的生产和生活发展，但对乡村的发展带来一定困惑。实际上英国的乡村地区已经出现了再次衰败的风险；权力的下放是为了调动地方的积极性乡村规划师和城乡规划师的区别，然而由于资源和知识的不均衡，造成不均衡发展的威胁；中央政府政策制定的滞后，以及地方政府自由裁量权的进一步提升，造成一些特定地区政策制定可能出现矛盾；英国在城市和乡村，特别是在乡村地区，对历史和特色建筑以及乡土文化与景观的保护取得了很大的成绩。

详情请关注《上海城市规划》2019年第4期《英国空间规划体系改革及其对乡村发展与规划的影响》，作者：贾宁，山东省城乡规划设计研究院；于立，中英生态城市与可持续发展研究中心；陈春，重庆交通大学建筑与城市规划学院。

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