水利水电工程建设用地设计标准，⊙【永业行观察】水利水电工程临时用地占用生态保护红线政策分析

水利水电工程是我国的民生工程，因其工程体量大，施工时间较长，需占用较大面积的土地水利水电工程建设用地设计标准，⊙【永业行观察】水利水电工程临时用地占用生态保护红线政策分析，为满足建设用地需求，国家允许项目建设过程中临时占有一定数量的土地。水利水电工程临时用地包括两类：一类是工程建设施工临时用地，包括工程建设施工中设置的临时加工车间、修配厂、搅拌站、预制场、材料堆场、运输道路和其他临时设施用地，工程建设中的取土弃土所需要临时使用的土地；另一类是地质勘查过程中的临时用地，包括因输水隧洞、厂址、坝址、进场道路等选址对工程地质、水文等地质情况进行勘测所需要临时使用的土地。因水利水电工程项目选址的特殊性，在使用临时用地过程中，部分用地经选址论证不可避免占用生态保护红线的情况时常发生，为解决用地手续办理，有必要对临时用地占用生态保护红线问题进行分析，并提出相关对策建议。

一、临时用地占用生态保护红线政策

2019年，省自然资源厅《关于生态保护红线评估过渡时期重大项目占用生态保护红线有关意见的通知》（鄂自然资〔2019〕646号文）提出“由市（州）人民政府组织开展重大项目不可避让生态保护红线的论证，出具不可避让论证报告报送省政府，并抄送省自然资源厅。”该文件未明确建设项目临时用地占用生态保护红线如何处理。

2020年，省自然资源厅和省生态环境厅印发《湖北省生态保护红线评估工作若干问题处理意见的函》，其中关于临时用地占用生态保护红线规定如下：“临时用地可保留在红线中，工程施工完成后应依法进行生态恢复。”

2021年，自然资源部国土空间规划局《关于再次征求（征求意见稿）意见的函》（自然资空间规划函〔2021〕32号）第十一条提出：“生态保护红线内的有限人为活动，应遵循以下原则，明确强度控制和管理要求，避免对生态功能造成破坏：……（5）项目建设及其临时用地应避让生态保护红线。经优化选址后，确实无法避让的，应严格控制建设规模，尽量不占或少占天然草地、林地、自然岸线、水库水面、河流水面、湖泊水面等自然生态空间以及重要生态廊道。建设期间做好保护，临时用地使用结束后水利水电工程建设用地设计标准，应及时开展生态修复，事后做好监管，将对生态环境的影响降到最低。”

2022年2月26日，湖北省重大水利项目专题调度会决定：“重大项目临时用地占压生态红线且不可避让的问题，鉴于当前国家该项工作的管理办法尚在征求意见阶段，同意暂时参照永久占地的做法，编制相应不可避让论证专题报告报省政府审批。后续国家管理办法正式出台后，依照有关规定执行。”

二、临时用地占用生态保护红线不可避让论证报告编制重点

（1）细分临时用地工程占用地类

论证报告应详细介绍临时用地类型及占地面积，核实占用土地类型及是否涉及永久基本农田的情况，占地情况应符合《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）的有关要求。该文件提出：“制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田，可以建设用地方式或者临时占用未利用地方式使用土地。临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。”

（2）详细阐述临时用地占用生态保护红线的不可避让性

一是从生态保护红线在项目所在地分布状况出发，结合临时用地选址原则，对比选址方案涉及生态保护红线占比。二是从工程可行性和必要性的角度，论证临时用地方案选址方案的唯一性或通过多方案均无法避让的情况。三是分析建设项目临时用地与永久征地范围关系，论述临时用地布局涉及生态保护红线原因。综合上述分析结果，得出建设项目临时用地不可完全避让生态保护红线的结论。

三、严格生态保护红线管理，优化项目选址的政策建议

（1）完善法律法规体系

有关部门应抓紧制定实施生态保护红线管理办法，可以先采用部门规章的形式明确生态保护红线的管理准则，规范生态保护红线的管理方式，以此作为未来制定国家生态保护红线法律法规的基础。同时，各地可因地制宜，先行出台相应的生态保护红线管理地方性法规，从制度上保障生态保护红线的优先地位。

（2）建立生态保护补偿机制

考虑生态保护红线分布不均衡性和生态保护行为的外部性，生态保护红线占比较高的市县与其外围地区之间应建立横向生态补偿机制，引导生态保护补偿由单一性要素补偿向基于区域主体功能定位的综合性补偿转变，确保被补偿区域生态产品产出能力持续增强，以生态保护补偿助推生态建设、环境综合治理，形成与生态建设和环境综合治理的良性互动。

参考文献

1.高丽伟.水利水电工程临时用地问题的探析[J].地下水,2018(5):174-175.

2.杨随柱.水利水电工程建设临时用地问题的探讨[J].水利建设与管理,2015(12):1-3.

3.饶胜,张箫.生态保护红线优先地位从确立到落实需要几步[J].中国生态文明,2017:47.

4.刘桂环,文一惠.关于生态保护红线生态补偿的思考[J].环境保护,2017,45(23):31-35.

供稿 I 自然资源事业群

撰稿 I 马艳玲

审核 I 李冀云

苏水规〔2014〕6号

各市水利（水务）局，昆山、泰兴、沭阳县（市）水利（水务）局，厅直各有关单位：

为切实做好《工程建设标准强制性条文》（以下简称强制性条文）的执行与监督工作，保证本省水利建设工程质量，保障工程安全，依据《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）、《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号）、《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）、《实施工程建设强制性标准监督规定》（建设部令第81号）、《水利工程建设标准强制性条文管理办法（试行）》（水国科〔2014〕546号）等规定，按照江苏水利现代化建设和质量强水的要求，现就进一步贯彻落实强制性条文通知如下。

一、充分认识强制性条文贯彻落实的重要性

强制性条文是现行工程建设国家标准和行业标准中，直接涉及人民生命财产安全、人身健康、工程安全、环境保护、能源和资源节约及其他公众利益等方面，在水利工程建设中应当强制执行的技术要求。强制性条文颁布以来，本省水利工程建设中贯彻执行强制性条文的意识不断提高，成效不断显现，有效地促进了水利建设工程质量与安全管理。但强制性条文贯彻执行还不够到位，与有关要求相比仍有差距。

各级水行政主管部门，工程各有关建设管理、勘测、设计、施工、监理、检测等单位，应当本着对工程质量、安全负责的精神，切实提高对强制性条文重要性的认识，系统学习掌握强制性条文的内容，全面贯彻落实强制性条文的要求。各级水行政主管部门应当切实履行强制性条文监督检查的主体责任，工程各参建单位应当切实承担强制性条文贯彻执行的主体责任。在本省水利工程建设中，形成“人人遵守，事事贯彻，处处落实”强制性条文的良好氛围。

二、准确把握强制性条文贯彻落实的全面性

国务院建设行政主管部门业已颁布了水利工程、房屋建筑、公路工程等15个部分的强制性条文。强制性条文的内容，既覆盖了工程建设的各领域，又贯穿了工程建设的全过程。

本省水利工程建设项目除包括堤防、水库、涵闸、泵站等建设内容外，一般还涉及房屋建筑、水运、公路、市政、电力等专业的建设内容。因此，含有房屋建筑、水运、公路、市政、电力等建设内容的水利工程，在其建设管理、规划、勘测、设计、施工、监理、检测等工作过程中，除应当执行水利工程部分的强制性条文，还应当执行相应专业工程部分的强制性条文。工程施工的临时用电、施工机械、脚手架与模板等安全管理，还应当执行相关国家标准中的强制性条文。在执行强制性条文过程中，应当注意将强制性条文与其所属标准结合使用，避免断章取义。

省水利厅标准化业务相关管理机构应当做好强制性条文推广、解读、汇集等服务工作，以利于各级水行政主管部门、工程各参建单位及时掌握和全面贯彻强制性条文。水利工程勘测、设计、施工等单位应当明确职能部门和人员负责强制性条文的甄别、整理工作，及时采集、执行新颁布标准中的强制性条文。

三、着力做好强制性条文的培训

强制性条文的培训工作是贯彻执行强制性条文的前提。各级水行政主管部门，有关建设管理、勘测、设计、施工、监理、检测等单位主要负责人、分管负责人应当高度重视强制性条文培训工作。

各级水行政主管部门应当将强制性条文的培训列入年度工作计划，切实做好强制性条文的宣贯、培训工作。培训工作实行分级负责制，上级水行政主管部门应当对下级水行政主管部门的培训工作给予指导。各级水行政主管部门应当对涉及水利工程建设项目规划设计审查的管理人员和技术人员，质量监督、安全监督人员进行强制性条文培训，还应当组织本地区的参建单位管理人员、技术人员、主要作业人员进行强制性条文培训。相关人员应当积极参加强制性条文的培训。

勘测、设计、施工、监理等单位应当制订培训计划，每年至少组织1次内部员工培训。新的强制性条文颁布后应当及时组织培训。新录用人员的岗前培训应当包括强制性条文内容，培训应当形成记录。未经培训的人员不得从事相关工作和作业。

四、认真抓好强制性条文的执行

贯彻执行好强制性条文，是保证水利建设工程质量水利工程建设标准强制性条文，保障工程安全的基础。建设管理、勘测、设计、施工、监理、检测等单位，应当在质量管理体系文件中明确设置执行和检查强制性条文的环节与要求。

项目法人（建设单位）在组织工程建设时，应当遵守法律法规、强制性条文，对工程建设质量负责，不得明示或者暗示设计单位或施工单位违反强制性条文。工程建设中拟采用新技术、新工艺、新材料、新装备的，应当由拟采用单位提请项目法人（建设单位）进行论证；项目法人（建设单位）应当组织相关专家对其质量、安全与强制性条文符合性开展专题技术论证，按程序履行相关手续。

勘测、设计单位在开展工作时，应当遵守强制性条文，对规划、勘测、设计及变更成果进行强制性条文执行情况检查，不符合强制性条文的成果不得批准。检查应当形成强制性条文执行情况检查记录表。在提交规划、勘测、设计及变更成果时，应当附具检查记录表。

施工单位在组织工程施工时，应当遵守强制性条文、设计文件及图纸，对施工质量、安全生产负责。在主体工程开工前，施工单位应当编制强制性条文执行计划表，经监理单位审核后报项目法人（建设单位）。工程施工过程中，施工单位应当形成强制性条文执行情况检查记录表，并经监理单位复核。施工单位发现工程勘测、设计文件不符合强制性条文的，应当及时报告项目法人（建设单位）。

监理单位在实施监理时，应当遵守强制性条文、设计文件及合同，对工程质量、安全生产承担监理责任。监理单位发现工程勘测设计文件不符合强制性条文的，应当及时报告项目法人（建设单位）；监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合强制性条文；监理单位发现施工作业不符合强制性条文的，应当及时予以制止并报告项目法人（建设单位）。检测单位开展检测工作时，应当遵守强制性条文，对检测成果质量负责。

工程阶段验收、竣工验收前水利工程建设标准强制性条文，江苏省水利厅 规范性文件 省水利厅关于进一步贯彻落实工程建设标准强制性条文的通知，设计单位、施工单位应当分别向项目法人（建设单位）提交强制性条文执行情况检查记录表。验收时，建设管理、设计、施工、监理等参建单位的工作报告中，应当包含强制性条文检查的内容。

五、严格落实强制性条文的监督

强制性条文监督检查工作实行分级负责制，上级水行政主管部门应当对下级水行政主管部门的监督检查工作给予指导。设计文件审查机构负责对工程建设项目的规划、勘测、设计及其变更所涉及的强制性条文执行情况实施监督。质量监督机构负责对涉及施工质量的强制性条文执行情况实施监督。安全监督机构负责对涉及施工安全的强制性条文执行情况实施监督。稽察机构应当将强制性条文执行情况列入稽察工作内容。

监督检查的内容主要包括：质量管理体系文件中是否有明确要求执行和检查强制性条文的环节；有关工程技术和作业人员是否熟悉、掌握强制性条文；工程项目的规划、勘测、设计、施工、检测、验收等是否符合强制性条文的规定；工程项目采用的材料、设备是否符合强制性条文的规定；工程项目的质量、安全是否符合强制性条文的规定；工程中采用的导则、指南、手册、计算软件的内容是否符合强制性条文的规定；有关单位对强制性条文执行情况的检查是否符合要求。

设计文件审查机构对设计成果和施工图等进行审查时，应重点检查强制性条文执行情况，并在审查意见和文件中做出评价。质量监督机构、安全监督机构在开展监督活动时，应重点对施工过程中强制性条文执行情况进行检查，并在监督意见、监督报告中做出评价。阶段验收、竣工验收时，验收主持单位应当对参建单位的强制性条文执行情况进行核查，并在验收鉴定书中做出评价。进行竣工验收技术鉴定时，技术鉴定单位应当对各参建单位的强制性条文执行情况做出评价。各级水行政主管部门在处理重大质量安全事故时，应当邀请建设标准方面的专家参加，事故报告应当包括强制性条文执行情况的内容。

建设管理、勘测、设计、施工、监理等单位应当对监督检查所提出的问题进行整改。违反强制性条文要求的，应当按《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《实施工程建设强制性标准监督规定》等有关规定进行处理。

本文件自2014年12月4日起施行。

江苏省水利厅

2014年11月3日