城乡规划师题目，课题2021-03 / 北京责任规划师推动基层空间治理创新的调查研究

北京城市规划学会

政府的助手 事业的推手 会员的帮手

导 读

北京市规自委系统课题调研成果评审工作由委研究室负责安排，北京城市规划学会负责组织专家评审。2021年共申报课题132项，经过组织专家评审，评选出了一等奖、二等奖、三等奖。为促进交流和提高，规划学会将选择部分课题摘编选登。有不妥之处，敬请留言指正。

一等奖

北京责任规划师推动

基层空间治理创新的调查研究

主持单位

北京市规自委勘察设计管理处

课题题目

北京责任规划师推动基层空间治理创新的调查研究

获奖奖项

荣获一等奖

课题研究背景

自 2019 年 5 月发布《北京市责任规划师制度实施办法（试行)》以来，责任规划师制度通过逐步完善，已构建起了完整有效的工作体系与可持续推行的保障机制，推动了责任规划师向职业化方向迈进。各区亦积极响应，结合自身特征与实际诉求，陆续建立各具特色的区级责任规划师工作体系。

截至目前，全市 17 个城区均已完成责任规划师聘任工作，覆盖率达 100%。大量知名专家担任领衔责任规划师，展现出全社会积极参与落实总体规划、推动街区更新、创新街区治理的高涨热情。随着近三年的探索与磨合，该制度已逐渐融入街乡镇和相关部门的工作体系，成为推动基层空间治理创新的重要力量。

全市责任规划师制度

运行的组织机制

为推动全市责任规划师工作可持续开展，市规自委建立“1+5+N”工作体系，成立 1 个责任规划师工作专班，开展跟踪调查、制度优化、能力培育、智慧平台、宣传报送 5 项持续性工作，并为责任规划师开展工作积极搭建各类项目实施平台。

◆跟踪调研探需求

专班持续开展面向全市责任规划师工作的跟踪调研，以全面掌握各区责任规划师制度推行情况、各利益相关方诉求以及一线实践工作的难点瓶颈与意见建议，及时思考总结经验教训，不断优化制度。2021 年专班牵头组建专家调研组， 制定调研手册与调查问卷，深入各区实地调研。根据近 20次的实地调查与 534 份调查问卷信息，总结各区责任规划师工作成效与问题，研究解决路径与机制保障，为实施制度的完善、工作机制的设计、实践方向的引导提供了可靠的依据。

◆制度完善解问题

以跟踪调研为基础，结合日常意见反馈与工作建议，专班循序渐进推动制度深化设计。2021年为畅通责任规划师与政府主管部门、行业专家之间的沟通渠道，前瞻性地发现并化解基层矛盾，协助责任规划师更好地服务属地解决实际问题，发布了《关于建立北京市责任规划师意见收集与反馈机制的通知》，以全面开放的服务群体、简洁高效的工作流程、精准链接的解决路径，为责任规划师提供意见反馈渠道与信息互动平台。同时持续完善理论与实践、专家与公众双向结合的技术智库，搭建创新孵化与经验推广的资源共享平台，为落地实践项目提供资金、政策、渠道、媒体宣传等技术支撑，为实践者赋能。

◆能力培育凝共识

责任规划师需要承担“自上而下”指导城乡规划实施和“自下而上”推进公众参与的双重工作职责。专班基于自身已有的实践经验和跟踪调研中采集到的意见建议，为责任规划师制定了精准到位的能力培育计划，建立了“2+X”课程培训体系，孵化推出“REP 学术论坛”，以培训课程、参访、沙龙、工作坊等不同形式，为责任规划师群体的共同成长提供了有力支撑。2021 年共推出了 10 期，涉及名城保护、儿童友好、交通环境、公共空间、老旧小区、包容性城市设计等多个主题。

◆智慧协同助实践

2021年，专班在“责任规划师”智慧协同平台既有的信息窗口、知识课堂、共享数据、智能工具、动态感知、交互渠道六个功能板块基础上，结合制度优化与项目实施，配套研发了“意见收集反馈”“老旧小区综合整治信息平台”等服务功能，为责任规划师提供了规划服务的知识平台，为公众提供了参与规划的共治平台，为政府提供了精细化治理的协同平台。

◆宣传报送促示范

为激励优秀责任规划师发挥带头作用，专班积极挖掘典型案例，通过交流活动、信息平台、传统媒体、自媒体、《我是规划师》专题节目、政府专报等多种渠道，加强对榜样、 经验和模式的全面宣传，为责任规划师队伍扩大了社会影响力、建立了社会美誉度。

责任规划师推动基层空间

治理创新的实践成效

◆孵化城市微更新实践百花齐放

责任规划师具有驻地工作的特点和优势，因此许多责任规划师敏锐发现居民身边的问题与需求，积极搭建多元主体协作平台，形成了以参与式工作方法推动小微公共环境提升的丰富实践。责任规划师借助敏锐的摸底观察、积极的沟通协调、扎实的项目管控、先进的治理观念和可落地的工作方法，发挥小微公共空间更新的“针灸”作用，突破基层政府治理意识不足、居民需求相互矛盾、缺乏实施经费等规划落地过程中普遍存在的瓶颈，实现了居民身边美好空间从零到一的关键转变，促进基层治理格局与公共环境的可持续提升。

2019 年到 2021 年间，北京市规划和自然资源委员会、北京市发展改革委员会、北京市城市管理委员会联合发起，围绕多个城区，联合市规划院、北规弘都院、北工大等研究机构与高校，协同多家公益基金、社会组织，组织开展了“微空间·向阳而生”“建党百年·服务百·营造属于您的百个公共空间”等小微公共空间更新试点工作，以 200 余名责任规划师为枢纽，推动 132 家专业设计团队、20 余家高校团队参与城市小微公共空间更新实践。依托“公共空间、公益基金、公开征集、公众参与”的“四公”项目模式，全市已有超过 100 处体现党建引领、服务百姓生活、具有示范效应的小微公共空间陆续实施落地，不仅将边角地、畸零地、荒弃地变身为宜老宜小的居民活动空间、网红打卡点，亦探索了参与式设计、大数据监测等城市微更新工作经验。

◆促进老旧小区综合整治有序推进

2020年《国务院办公厅关于全国推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》出台，标志着老旧小区改造工作向纵深开展。老旧小区改造作为北京推进城市更新、满足人民群众美好生活需要及保障经济高质量发展的重要抓手，量大、面广，面临多元主体协调难度大、居民参与主动性不强、项目资金来源单一、存量空间资源有限、物业管理介入难等问题。2021年，市规自委、市住建委联合发布《关于责任规划师参与老旧小区综合整治工作的意见》，责任规划师作为服务基层、打通基层治理纵横向链接的重要工作纽带城乡规划师题目，课题2021-03 / 北京责任规划师推动基层空间治理创新的调查研究，正在逐步成为支持老旧小区改造工作有序推进的重要力量。

◆撬动美丽乡村振兴由点及面

远郊区责任规划师应以乡村特有需求为出发点，关注山水林田湖草等自然空间，以“两山”理论为指南，积极推进生态文明建设，“以农为本”探索聚焦基础设施建设、特色风貌保护、生活环境改善的乡村振兴道路。谋划完整社区生活圈系统建设。

2021年，自然资源部发布了《社区生活圈规划技术指南》，住建部住建部发布了《完整社区建设指南》，强调应营造满足城乡居民全生命周期工作与生活等各类需求的基本单元，融合“宜业、宜居、宜游、宜养、宜学”等多元功能，引领面向未来、健康低碳的美好生活方式。责任规划师着眼居民家门口公共服务设施与社会服务水平提升，配合街道开展了系统性研究与实践。

朝阳区南磨房地区从落实“七有”“五性”要求的角度出发，结合本地区老旧小区、保障房小区数量较多的特点， 围绕全龄居民的全方位需求，提出了建设“五宜”社区的发展思路。北京工业大学责任规划师团队积极参与地区“五宜” 社区建设，基于推动面向社区的住区更新理念，发挥高校多学科、多专业特色与属地单位优势，梳理包含“宜居、宜养、宜游、宜乐、宜业” 5 个方面、11 个类别、62 个项目的标准体系，深入开展社区调研咨询、社区规划、项目孵化等方面工作，提供全链条技术支持和陪伴式的资源协作，以金蝉南里、南新园等 9 个“五宜”示范小区建设工作为切入点， 统筹探索社区公共空间提升、地下空间活化利用、小区无障碍环境提升、公共空间整体改造、公共空间微更新、居民议事与基层治理能力培育等创新试点工作，在本地区乃至全区形成了良好的示范效应。朝阳区东湖街道责任规划师北京建筑大学刘剑锋（团队）聚焦垃圾分类政策实施，主发起垃圾桶站设置与管理的跟踪调查、研究与服务，基于民意诉求与现实需要，问题导向提出改善方案。

◆探索城市防疫背景下的空间形态转变

《总体规划》中指出，应“加强公共安全各领域和重大活动城市安全风险管理，深化平安北京建设，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力，降低城市脆弱度，形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系，让人民群众生活得更安全、更放心。”城市安全是公众日常生活的基本保障，规划师在构建城市空间格局的同时，还应从百姓生活幸福感、基础诉求视角出发，营造健康平安的公共环境。2020 年初，新冠肺炎爆发，城市进入全面防控阶段，社区治理、公共服务设施配置、应急救护资源分配等工作瞬时启动，为公众织起生命安全的保障网。责任规划师在此情形下，迅速结合疫情防控需求，利用专业优势为责任片区内的社区治理、公共空间利用等提出利于防控的更新优化建议，提高了百姓的生活便利性与安全性，在防疫紧张的氛围下为城市增添一抹暖意。

海淀区马连洼街道责任规划师高校合伙人北京清华大学梁思思教授以社区防疫卡口为着眼点，开展“社区玄关”——老旧小区防疫卡口更新设计。从现实问题与建设需求出发，设计建成的玄关，空间紧凑、弹性大，既满足防疫管理，又兼具居民休憩、等候、交往、快递收发等多项功能。主体材料使用硬质纸筒，全环保、可回收，满足防水、防火实验和结构抗压强度、弹性模量监测。同时，材质轻巧、装配施工便捷，疫情结束后可零污染拆卸再组装，移至社区绿地用作凉亭，是一物多用、灵活转换的高品质公共产品。自 2020年 11 月梅园社区建成全市第一个“社区玄关”并投入使用，全市陆续推广经验，落地建成多个社区玄关，既在疫情期为居民提供防疫管理保障，也提升了社区居民的生活幸福感。丰台区花乡街道责任规划师北京交通大学高洁（团队）以新发地地区为例，从农批市场与城市互动发展视角切入，针对市场升级与城市空间协同治理，开展了多项研究实践。基于详实调研建立动态维护的矢量数据库，从环境整治、交通分流、交易分区、疫情防控基本单元等方面提出空间管理措施；立足首都农产品供应新格局，提出由产品集散中心升级为展销调配中枢、精细空间管制、促进空间融合的治理方案；助力新发地地区综合实施方案编制，持续跟踪推进城市更新实施。人货分流、买卖分区等近期治理措施已被市场采纳。

当前问题与挑战

2021 年 4 月，北京市政府召开常务会议研究《北京市城市更新行动计划(2021-2025 年)》并指出：大力实施城市更新行动，是贯彻党的十九届五中全会和中央经济工作会议精神，深入落实北京城市总体规划，完善城市空间结构和功能布局，保障和改善民生，推动首都高质量发展的重要举措。2021 年 6 月，北京市人民政府发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》，指出，“实施城市更新行动，转变城市开发建设方式和经济增长方式，对提升城市品质、满足人民群众美好生活需要，推动城市高质量发展具有重要意义”，应以“规划引领，民生优先；政府推动，市场运作；公众参与，共建共享；试点先行，有序推进”为原则，建设国际一流的和谐宜居之都。2021 年 9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，指出，“在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产，对延续历史文脉、推动城乡建设高质量发展、坚定文化自信、建设社会主义文化强国具有重要意义”，要 “准确把握保护传承体系基本内涵、分级落实保护传承体系重点任务、构建城乡历史文化保护传承体系，加强保护利用传承，建立健全工作机制，完善保障措施，进一步在城乡建设中加强历史文化保护传承”。

责任规划师作为打通规划实施“最后一公里”的重要力量，新形势、新政策都对其工作重点、专业技能、培养方式等提出了更高要求。以新要求为标准，责任规划师制度还存在一些待解决完善的问题。

◆责任规划师的服务对象、工作边界需进一步明晰

各街乡发展速度与建设阶段不同，各级部门与领导班子 对责任规划师制度的认知也存在差异，没有精准发挥责任规划师的职能作用，偏离制度建立的初衷。部分领导随意将责任规划师纳入工作体系，多方派活擅自调用，导致多头工作不断加码；部分领导让责任规划师充当科室经办人、代笔撰写工作报告、免费承担设计项目；也存在对责任规划师的意见建议无意听取等“不用”现象。

为加强区级规划编制与实施的顶层设计与落地实践，截至11月，全市已有8个城区聘任区级总责任规划师或总统筹团队，6个城区及经济技术开发区有明确聘任意向。但目前尚无明确的定位和职责，需要尽快基于已有实践经验和各区实际需求形成针对区级总责任规划师的共识。

◆沟通渠道需多元畅通，服务体系有待进一步完善

专班跟踪调研获取的信息存在阶段性和片面性，部分责任规划师提出“自上而下”的规划与政策传导、技术能力培育等存在受众群体有限、工作引导不足等现象，“自下而上”的意见收集与解决、数据资源共享等存在协作资源有限、部门协同力度不够等问题，专班的“信息枢纽”“服务支撑”作用需要进一步加强。

◆考核评估、经费保障等配套制度需进一步优化

部分地区对责任规划师工作的考核制度仅针对责任规 划师团队，对属地政府、规自分局的关注引导不足，考核要素不够全面。部分片区至今未与责任规划师签订服务合同， 存在服务经费未支付或被财政审减的情况。需进一步优化考核评估、经费保障等配套制度，将这份“责任”保护好并传承下去，把这支队伍做好、做强、做精。

下一步工作建议

◆进一步明晰责任规划师的职责定位

坚持为基层街乡镇提供技术服务的初衷，不断优化工作方法

责任规划师应在区政府聘任、区专项经费保障的前提下，坚持为基层服务的角色定位，以街乡镇为服务主体，规自部门应起到指导、监督、把控的职责。针对目前存在合同签订主体不一、多头服务主体不明、指令任务性工作多于自主创新实践性等问题，建议在核心区、中心城区等对责任规划师需求较为明确的基层片区，街乡镇与责任规划师签订合同，双方协商工作内容与计划安排；远郊区对责任规划师需求较少、工作内容不明确的乡镇片区，建议由分局与责任规划师签订合同，以按需分配的方式为基层街乡镇片区提供服务。

采用“必答题+选答题”方式引导，给予自主工作的空间与权力

建议不明确限定责任规划师的工作内容，立足责任规划师服务基层的定位属性，发挥双方协商协作积极性，按需开展工作、提供技术支撑。责任规划师真正能做、必须要做的事情主要包括：摸清底图为街区赋能，问题导向的方案设计与实施，提供专业技术把关与决策服务咨询。其余拓展工作城乡规划师题目，应由责任规划师与服务片区自行商定工作内容、时间进度、经费渠道等。

明确区级总责任规划师的主要职责，理顺工作机制

区级总责任规划师是基于各区不同工作需求“自下而 上”主动提出的区级规划管理制度，在我委和市住建委推动责任规划师参与老旧小区综合整治的文件中被正式提出。现已正式签约聘任的总责任规划师中，各区赋予总责任规划师的工作定位和工作职责不尽相同。对此，工作专班将进一步明确总责任规划师的工作定位。

◆持续优化制度设计，增强专班服务效能

明确责任规划师参与规划决策的渠道与话语权

部分责任规划师反馈在途项目、地块规划项目论证等非街道事权项目存在被动接受实施成果或仅看到项目报告、无发言渠道与话语权的情况。建议给责任规划师更多参与重要会议、发表意见的渠道，如：参与市、区层面主导的重要法定规划、重点专项规划的编制与意见征求会、城市更新项目方案研讨会；服务片区层面的街道办公会、部门工作会；重点项目审议、地名规划、控规编制、基本农田保护等，并充分尊重责任规划师的建议内容。专班将制定需征求责任规划师意见的建议清单，明确责任规划师参与会议和发表意见的权力。

强化专班服务效能，完善工作体系与流程

在意见征集反馈、问题诉求回应、技术赋能培力、智慧技术服务等方面不断完善，通过考评机制和意见收集反馈机 制等的设计优化，工作细则、资金保障等的制定建议，提供指导性更明确、操作性更强的方向指引，保障责任规划师的 合理权益。用好责任规划师智慧协同平台、“意见征集与反馈”功能板块，给予责任规划师更多发声渠道。

建议各区设专班、专人统筹管理本区责任规划师工作，区级专班人员负责对接区级各职能部门，为责任规划师工作提供支撑与服务。市级工作专班链接市级部门、协助区分局协调区级部门，统筹推进工作。

◆加强队伍建设与示范推广，探索职业化发展方向

全面培力责任规划师队伍，明确发展空间

通过持续的跟踪、培训、评价、引导，改进聘任机制，优化团队构成，建立跨学科的协作机制，提升解决城市新问题的服务能力和水平。同时，将在职称评定、项目评优、规划师注册等方面出台激励机制，如：责任规划师工作纳入基 层工作经历、公务员招录优先、职称评定加分项等，为一线规划实践者的个人职业发展创造空间，促进责任规划师制度 的职业化发展。

充实技术智库与共享平台资源，赋能责任规划师团队。吸纳城市规划、建筑设计、景观设计、交通规划、市政工程规划、历史文化保护、公共艺术、社会设计、社会学、社工等相关领域专家、合作伙伴与一线实践者，为责任规划师提供协助。

加快对合同签订、经费保障等配套保障制度的研究

基层领导频繁调动影响工作思路延续性，个别区核减责任规划师年度服务经费等情况，对责任规划师工作造成了不利影响。专班将加快对合同签订方式、服务经费保障、服务稳定性等内容的研究，制定责任规划师合同范本，并研究设立专项资金支持责任规划师建议项目的落地实施。

拓展经验分享与宣传渠道，提高责任规划师的社会影响力

积极开展工作试点，及时总结推广先进经验，打造城市 更新、名城保护、乡村振兴和宜居城市建设的活动品牌，探索责任规划师参与规划实施的工作路径。鼓励责任规划师积极转化实践成果、总结工作模式，树立标杆榜样，借助多元发声渠道进行分享宣传，提高荣誉感、成就感。

整理：李文琏

审校：于化云

编排：徐慧琼

学习的平台 交流的平台 互动的平台

欢迎积极投稿

中新网北京2月22日电 (记者 庞无忌)自然资源部近日会同中央农村工作领导小组办公室联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》(以下简称《通知》)，明确了新的工作任务和工作要求，为科学编制村庄规划，引领宜居宜业和美乡村建设、推进乡村全面振兴提供规划指导。

《通知》强调，以县域为单元，识别重点发展优势区域，优化细化县域镇村体系布局。在不突破村庄建设用地总规模的前提下，通过空间腾挪、规模留白等方式，引导人口、产业、资源向重点发展区域集中，应对未来发展的不确定性，更好地发挥国土空间规划的体系优势。

《通知》指出，要实事求是地推进村庄规划编制，在工作节奏、内容深度、成果表达方式等方面体现不同类型村庄的不同要求，不要求编制进度“齐步走”和成果深度“一刀切”，避免简单的定任务、赶进度和层层加码。“多规合一”改革前已批准的村庄规划，经评估符合要求或补充完善后符合要求的，可继续使用。需要重新编制的，聚焦重点发展村庄，可单独编制，也可多村合并编制，或与乡镇级国土空间规划联合编制；城镇开发边界内及边界处已明确城镇化任务的村庄，可纳入城镇控制性详细规划统筹编制；其他村庄可制定“通则式”规划管理规定。通过上述方式，实现乡村地区空间规划管理全覆盖。

《通知》强调，在安全韧性上合理确定乡村社区健康安全单元，划定灾害风险防控区域，合理布局疏散空间和通道，其中，超大特大城市周边乡村地区还要确定“平急两用”重点区域，明确功能转换和用途管制要求。

《通知》要求，发挥机构改革优势注册城乡规划师培训河南，以村庄规划为依据，运用土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、主体功能区等政策工具，优化农业、生态和建设空间，引导耕地更加集中，建设用地向村庄建设边界内集聚，鼓励用地兼容、功用复合，提高空间资源的利用效率。

《通知》提出，采取农民喜闻乐见的形式，讲清编制“多规合一”的实用性村庄规划的意义和主要内容，要求发挥村级组织作用注册城乡规划师培训河南，村庄规划编制新规出台：不要求编制进度“齐步走”和成果深度“一刀切”，引导农村致富带头人、新型农业经营主体、外出务工经商人员等献计献策，增强村庄规划的针对性和可实施性。要求建立乡村责任规划师制度，完善注册城乡规划师继续教育内容，探索将城乡规划编制单位和规划师下乡开展公益服务编制村庄规划，作为单位业绩考核和规划师职称评定的加分项，积极培养在地规划人才。(完)