反恐安全管理，坚持完善落实反恐法律制度体系

公共安全事关人民群众的生命健康和财产安全，事关国家和社会的安定有序反恐安全管理，坚持完善落实反恐法律制度体系，既是建设更高水平的平安中国的重要方面，也是推进强国建设、民族复兴伟业的必然要求。党的二十大报告对提高公共安全治理水平作出战略部署考证书的正规网站，提出“推动公共安全治理模式向事前预防转型”。近年来，我国坚持防范为主，不断完善并全面落实反恐法律制度体系，推动形成公共安全防范法治化的基本框架，促进公共安全治理模式向事前预防转型。

确立防范为主基本原则。鉴于恐怖主义的现实威胁性及其致害结果的不可逆转性，预防恐怖主义思想蔓延、恐怖活动发生、恐怖主义危害加剧成为反恐怖主义法律制度体系的基础性内容。反恐怖主义法规定反恐工作坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合和先发制敌、保持主动的原则。刑法修正案(九)增设“准备实施恐怖活动罪”等罪名，具有明显的预防性立法特点。随着风险日益渗透到公共安全的各个领域，防范为主原则在应对不确定性安全风险方面具有更加重要的指导意义。

确定综合治理基本方针。滋生恐怖主义的根源极其复杂，反恐怖主义斗争是长期的、复杂的、艰巨的。惩治恐怖主义违法犯罪行为，只是反恐斗争的治标之法；根除恐怖主义滋生的土壤，才是反恐斗争的治本之策。反恐怖主义法等法律法规贯彻落实总体国家安全观，借鉴社会治安综合治理实践经验，明确规定开展反恐工作要“综合施策，标本兼治”，“消除恐怖主义的思想基础”。综合治理的基本方针还全面体现在反有组织犯罪法、反电信网络诈骗法等维护公共安全的法律法规中。

明确安全防范多元主体。有效防范、及时处置、准确打击恐怖活动组织和恐怖活动，不仅需要依靠专门机关依法进行，还需要企业事业单位、社会组织、人民群众的支持配合。反恐怖主义法规定“任何单位和个人都有协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作的义务”反恐安全管理，特别是电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者和武器弹药等危险物品进口、生产、运输单位以及重点目标管理单位等多种主体，都负有法定的安全防范义务。此外，多地公安机关出台涉恐线索举报奖励办法，广泛发动群众举报涉恐线索。

建立安全防范基本框架。反恐怖主义法创造性地构建了公共安全防范法律制度的基础框架，而此前的公共安全防范法律制度，主要散见于安全生产、社会综治、突发事件应对、安全保卫等方面的法律法规。在构建逻辑上，围绕“人、地、物、住、销、行”及“人流、物流、信息流、资金流”等关键因素，严密反恐安全防控制度与措施。在职责设定上，相关主体既要对内安全管理，又要对外协助配合。一些地方反恐法规还对新兴科技和新兴业态的安全监管作出了规定。

完善安全防范标准体系。反恐怖安全防范涉及面广，具有高度的综合性，需要法律法规规章的保障，也需要标准化规范的支撑。一些行业和地方反恐防范标准规定了重点目标等级划分及其重要部位、常态反恐防范、非常态反恐防范、应急准备等内容，最大限度地降低和应对涉恐安全风险。部分行业和地方将反恐防范与治安防范有机融合，制定和实施治安反恐防范标准，为加强公共安全标准化工作探索了新的路径。

严密安全防范法律责任。为保证反恐义务和职责得到有效落实，反恐怖主义法对违法行为的处罚更为严厉，对违法责任人的责任追究更为严格。安全生产法、食品安全法、快递暂行条例等公共安全法律法规也设定了严密的法律责任体系。

(作者为中国刑事警察学院副教授)

《 人民日报 》( 2024年01月26日 11 版)

公共安全管理体系，钟开斌：健全公共安全体系如何发力

2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习。习近平在主持学习时强调，要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益的高度来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。6月1日发生的“东方之星”号客轮翻沉事件，造成重大人员伤亡和财产损失，再次警示我们全面加强公共安全工作的极端重要性和紧迫性。从我国当前面临的新形势、新情况来看，进一步健全公共安全体系，重点是应做好以下四方面工作。

公共安全系统化。公共安全体系建设是一项错综复杂的系统工程。从构成要素来看，公共安全包括“4+1”的结构——“4”为发挥“柱”的功能性作用的食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等四大专业领域，“1”为发挥“梁”的使能性（）作用的应急管理综合性领域；从结构层次来看，公共安全处在承上启下的地位，下有个体、企业、团体等的私域安全，上有国家安全；从参与主体来看，公共安全既包括履行监管责任的政府，也包括承担主体责任的企业，还包括发挥重要作用的社会力量。系统工程要求进行“一盘棋”的系统化设计和综合性布局。我国传统的公共安全工作，是一种“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的部门化、碎片化管理模式，部门业务分割、政府部门分割，公共安全体系各个子系统自成一体，相互独立，无法发挥整体合力作用。推进公共安全系统化，要求采取系统思维与系统方法，科学分析公共安全形势变化特点，做好公共安全体系建设的“顶层设计”和重大战略部署，制定中长期公共安全战略和公共安全体系建设规划，从全局和长远角度对公共安全体系建设的各方面、各层次、各要素统筹规划，解决系列性的、全局性的重大问题，而不是“一次改一个错”零打细敲。

公共安全常态化。公共安全不是一项临时性、阶段性的活动，是一个包括源头治理、动态管理、应急处置等不同阶段在内的常态化的持续管理过程，不可毕其功于一役，不能临时抱佛脚。俗话说，“基础不牢，地动山摇；基础扎实，坚如磐石。”公共安全“功夫在诗外”，关键在平时，重点在细节。当前，我国不少地方的公共安全工作是一种突击式、运动式、灭火式的被动防范治理模式，重事后应对、轻事前防范，“有钱买棺材，没钱买药”，“不出事都不重视，出了事都重视”；一出事全面紧急动员，不是全面大清查就全面大“关门”，“头痛医头，脚痛医脚”，“严格认真热闹一阵子，冷冷清清老样子”，救得了一时救不了长远。推动公共安全治理由运动式治理向常态化模式转变，关键在于抓好源头性、基础性工作，把日常工作做好、做实、做细公共安全管理体系，钟开斌：健全公共安全体系如何发力，尽量不出事。为此，要按照“常态与非常态相结合”的原则，坚持关口前移、预防为主、标本兼治，建立健全公共安全风险评估和形势分析制度，完善日常监管、应急准备和应急处置机制；建立制度化的公共安全事件调查评估和学习改进机制，做到“发生一起事件，解决一类问题”，避免“好了伤疤忘了疼”。

公共安全法治化。公共安全工作的效能来源于科学完备的制度保障，做好公共安全工作的关键在于建章立制，增加制度认同，强化制度刚性学什么技能好，提高管理的制度化、规范化、程序化水平。当前，我国公共安全法律制度还不够健全，法治化水平还不是很高；公共安全相关制度软化，刚性缺失，部分领导干部在公共安全工作中有时仍以经验式管理为主，过度依靠个人经验、能力甚至是直觉，不少法律法规、规章制度流于形式。党的十八届三中全会强调，法治中国是改革顶层设计的重要内容，是各大领域改革的聚合工程。党的十八届四中全会提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。推进公共安全法治化，要求我们在建设法治中国的大背景下，完善制度建设，让制度成为硬约束和自觉行动，最终建立精细化、制度化、科学化的管理模式。一方面，制定制度是基础。制度的威力在于切中问题实质。为此，要建立覆盖全面、内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的公共安全制度体系。另一方面，执行制度是关键。制度的生命力在于严格的、不折不扣的执行。为此，要提高领导干部对公共安全制度的熟知度和认同度，真正让制度“硬起来”，成为领导干部开展公共安全工作的行为规范和行动准则。

公共安全社会化。公共安全涉及人们工作和生活的各个领域、各个行业和各个角落，公共安全关系到所有人的生命安全和切身利益。做好公共安全工作，虽然是政府义不容辞的职责，但并不意味着排斥其他力量的积极参与。政府实际上无法也不必“大包大揽”、“单打独斗”，企事业单位、社会组织、公众等社会力量同样也是公共安全至关重要、不可或缺的主体。长期以来，我国公共安全工作存在“强政府―弱社会”的问题，政府在公共安全工作中承担无限责任公共安全管理体系，全社会自发有序参与不足。推进公共安全社会化，要求改变传统公共安全工作中政府与社会这两条腿“一条腿长、一条腿短”的局面，强化全社会各方面力量有序参与机制，建立“强政府―强社会”的格局。基层的公共安全能力，是全部公共安全的基础；群众的积极参与，是公共安全体系的重要组成部分。为此，一方面，要从立法设计中明确政府、企业和个人在公共安全中各自的责任和义务，从制度规范上保证民间团体、企事业单位、公众等主体能合法、有序地参与公共安全工作。另一方面，要以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进公共安全重心下移、力量下沉、保障下倾，把基层做实、做牢。

（作者单位：国家行政学院应急管理案例研究中心）